Sentenza n. 15929/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L’università straniera ha impugnato il decreto n. 703 del 29 maggio 2026, comunicato il 24 giugno 2026, con cui il Ministero ha confermato il diniego dell’autorizzazione alla filiazione in Italia, già opposto nel dicembre 2024. Ha dedotto, con sette censure in larga parte sovrapposte, difetto di istruttoria ed eccesso di potere, nonché violazione dell’obbligo di motivazione ex art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 2, comma 1, lett. d), della circolare ministeriale 23 maggio 2000: il MUR non avrebbe esaminato analiticamente i piani di studio, individuato le discipline prive di connessione con il territorio e il patrimonio culturale italiani o spiegato la carenza del valore aggiunto e delle competenze ulteriori conseguibili in Italia; non avrebbe inoltre indicato le ragioni dell’incompatibilità dei programmi con la filiazione, né considerato che sarebbero stati decentrati soltanto alcuni insegnamenti e non interi corsi o la maggior parte delle materie qualificanti. L’università ha sostenuto di possedere i requisiti documentali e sostanziali richiesti dalla legge e ha contestato che il MUR avesse omesso una valutazione tecnica adeguata. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni e formulato una richiesta istruttoria. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, la tardività del ricorso e la mancata formazione del silenzio-assenso, oltre a contestare nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, poiché non erano impugnati atti a esso riferibili. Ha prescisso dall’eccezione di tardività, giudicando il ricorso infondato. Ha qualificato il decreto del 2026 come atto di secondo grado di conferma, adottato dopo l’istanza di revoca del diniego; perciò ha escluso che potesse formarsi il silenzio-assenso, non sussistendo per l’amministrazione l’obbligo di provvedere su un’istanza di autotutela, il cui esercizio è discrezionale anche nell’an. Nel merito, ha richiamato il principio per cui la filiazione di un’università straniera è ammissibile soltanto per insegnamenti il cui svolgimento in Italia apporti agli studenti una formazione ulteriore, con specifico valore aggiunto, e non può comportare il decentramento di interi corsi di laurea o delle relative materie qualificanti. Ha ritenuto che i piani di studio prodotti dimostrassero direttamente l’insussistenza dei requisiti: nel corso di giurisprudenza erano decentrate materie obbligatorie come Teoria generale del diritto, Inglese giuridico e Giustizia costituzionale e istituzioni pubbliche, senza evidente legame con il territorio italiano; nel corso di psicologia erano decentrate quattro delle sei materie obbligatorie del primo semestre del primo anno, anch’esse prive di una connessione territoriale apprezzabile. Su tale base ha giudicato sufficiente la motivazione ministeriale e infondate le censure di difetto d’istruttoria e di motivazione, ritenendo indimostrata la deduzione dell’università. Ha respinto la richiesta di ulteriore istruttoria, perché la prova era già evidente negli atti e la valutazione richiesta rientrava nel giudizio del Collegio. Il ricorso è stato respinto; non è stata pronunciata una statuizione autonoma sulla domanda risarcitoria. L’università è stata condannata a pagare al MUR 3.000 euro oltre accessori; spese compensate tra le altre parti.

Norme richiamate

• art. 2 l. 14 gennaio 1999, n. 4

  ne deriva che, da un lato, pacificamente non sussistono i presupposti della filiazione secondo i principi sopra ricordati e che, dall’altro lato, è del tutto esaustivo dal punto di vista della motivazione (legittima) il rilievo ministeriale per cui, “in considerazione dello “scopo tipico” delle filiazioni, consistente nel consentire agli studenti delle istituzioni straniere di acquisire, con un periodo di formazione in Italia, delle competenze ulteriori rispetto a quelle che acquisirebbero formandosi esclusivamente nel Paese d’origine, contraddistinte da un “valore aggiunto” che gli stessi non acquisirebbero con lo studio delle medesime materie né nel Paese di origine dell’istituzione né aliunde e, dai principi enucleati dalla giurisprudenza amministrativa, l’istituzione di filiazioni è autorizzata limitatamente per quegli insegnamenti che hanno spiccata connessione con il territorio, il patrimonio culturale e la storia nazionale italiani e che, al contempo, non costituiscano materie “qualificanti” ovvero “caratterizzanti” il corso di laurea cui afferiscono”, con la conseguenza che va ravvisata “l’insussistenza dei presupposti previsti dall’art. 2 della legge n. 4/1999 ai fini dell’autorizzazione allo svolgimento della filiazione in Italia tenuto conto in particolare dell’incompatibilità dei programmi di studio proposti dall’Università Dimitrie Cantemir con l’istituto della filiazione”

  L’autorizzazione alla filiazione in Italia richiede insegnamenti che offrano un valore aggiunto formativo specificamente connesso al territorio, al patrimonio culturale o alla storia italiani; non può legittimare il decentramento di interi corsi o di materie qualificanti.

• artt. 2 e 20 l. 241/1990

  il silenzio-assenso non è invocabile a fronte dell’adozione di atti di secondo grado, in quanto l’applicabilità dell’istituto presuppone la sussistenza dell’obbligo per l’Amministrazione di provvedere (arg. ex artt. 2 e 20, legge n. 241/90), che pacificamente non sussiste, secondo la giurisprudenza consolidata, per gli atti di secondo grado, caratterizzati da discrezionalità anche quanto all’an dell’esercizio del potere

  Il silenzio-assenso presuppone un obbligo dell’amministrazione di provvedere e non si forma sulle istanze dirette a ottenere l’esercizio dell’autotutela, trattandosi di potere discrezionale anche quanto alla decisione se esercitarlo.

• art. 3 l. 241/1990

  ne deriva che, da un lato, pacificamente non sussistono i presupposti della filiazione secondo i principi sopra ricordati e che, dall’altro lato, è del tutto esaustivo dal punto di vista della motivazione (legittima) il rilievo ministeriale per cui, “in considerazione dello “scopo tipico” delle filiazioni, consistente nel consentire agli studenti delle istituzioni straniere di acquisire, con un periodo di formazione in Italia, delle competenze ulteriori rispetto a quelle che acquisirebbero formandosi esclusivamente nel Paese d’origine, contraddistinte da un “valore aggiunto” che gli stessi non acquisirebbero con lo studio delle medesime materie né nel Paese di origine dell’istituzione né aliunde e, dai principi enucleati dalla giurisprudenza amministrativa, l’istituzione di filiazioni è autorizzata limitatamente per quegli insegnamenti che hanno spiccata connessione con il territorio, il patrimonio culturale e la storia nazionale italiani e che, al contempo, non costituiscano materie “qualificanti” ovvero “caratterizzanti” il corso di laurea cui afferiscono”, con la conseguenza che va ravvisata “l’insussistenza dei presupposti previsti dall’art. 2 della legge n. 4/1999 ai fini dell’autorizzazione allo svolgimento della filiazione in Italia tenuto conto in particolare dell’incompatibilità dei programmi di studio proposti dall’Università Dimitrie Cantemir con l’istituto della filiazione”

  La motivazione del diniego è sufficiente quando espone il criterio applicato e la ragione del mancato riconoscimento dei presupposti, e la lettura dei piani di studio rende evidente la carenza dei requisiti, senza necessità di una disamina analitica ulteriore.

• art. 60 d.lgs. 104/2010

  Dato avviso dell’esistenza dei presupposti per la definizione della controversia all’esito dell’udienza cautelare ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata all’esito della camera di consiglio, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L’autorizzazione all’istituzione in Italia di una filiazione di un’università straniera è limitata a insegnamenti che, per la loro specificità, consentano agli studenti di acquisire in Italia competenze ulteriori e un valore aggiunto formativo non conseguibile nel Paese d’origine; non può essere utilizzata per decentrare interi corsi di laurea o le materie qualificanti di un corso.
• Il diniego dell’autorizzazione alla filiazione può ritenersi adeguatamente motivato quando espone il criterio del valore aggiunto e della connessione degli insegnamenti con il territorio, il patrimonio culturale e la storia italiani, e i piani di studio rendono immediatamente riconoscibile la carenza dei presupposti senza che occorra una motivazione analitica per ogni singola materia.
• Il silenzio-assenso non si forma su un’istanza volta a ottenere l’esercizio dell’autotutela, poiché l’amministrazione non è obbligata a provvedere e conserva discrezionalità anche sulla decisione se esercitare il potere di secondo grado.

Come è indicizzato