Sentenza n. 1646/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente contestava il diniego fondato sul divieto di cumulo tra gli incentivi previsti dal D.M. 2 marzo 2018 e altri aiuti pubblici, in particolare il contributo PNRR in conto capitale concesso per l'ammodernamento dell'impianto e il finanziamento assistito da garanzia SACE annotato nel Registro Nazionale Aiuti. Con il primo motivo deduceva che il contributo PNRR e l'incentivo in conto esercizio, riconducibile ai certificati di immissione in consumo, avessero natura e finalità diverse e fossero quindi cumulabili, in assenza di duplicazione del finanziamento sul medesimo costo. Con il secondo motivo sosteneva che la deroga al divieto di cumulo prevista dall'art. 1, comma 8, del D.M. 2 marzo 2018 dovesse estendersi a tutte le sezioni dell'impianto funzionali al trattamento di rifiuti, inclusi il biodigestore e la sezione di upgrading; contestava inoltre la legittimità del paragrafo 11.3 delle Procedure applicative GSE, ritenendolo limitativo della deroga prevista dal decreto ministeriale. Con il terzo motivo deduceva violazione degli obblighi di motivazione e di istruttoria, travisamento, sviamento e violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che la rilevanza della garanzia SACE fosse stata affermata in termini meramente ipotetici e che il provvedimento finale non avesse adeguatamente esaminato le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. Chiedeva inoltre l'accertamento dell'obbligo del GSE di rilasciare la qualifica in esercizio e i CIC conseguenti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e le domande di accertamento e condanna, compensando le spese. Ha ritenuto applicabile il D.M. 2 marzo 2018, poiché la qualifica a progetto era stata ottenuta entro il termine rilevante e l'impianto era entrato in esercizio entro il 31 dicembre 2023. Esaminando prioritariamente il secondo motivo, il Collegio ha affermato che il divieto generale di cumulo riguarda anche i singoli componenti dell'impianto e che la deroga per gli impianti alimentati da FORSU comprende soltanto le sezioni funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti secondo la gerarchia comunitaria. Non è sufficiente che una sezione tratti materiali qualificati come rifiuti: occorre verificarne la funzione teleologica. Il biodigestore, in quanto destinato alla digestione anaerobica finalizzata alla produzione di biogas, e la sezione di upgrading, destinata alla separazione e raffinazione del biogas per ottenere metano, sono funzionali alla produzione di biometano e restano nel perimetro dell'impianto incentivato. Il paragrafo 11.3 delle Procedure applicative è stato ritenuto legittimo, perché svolge una funzione integrativa e operativa senza introdurre nuove fattispecie sostanziali. La valutazione tecnica del GSE è sindacabile solo per manifesta illogicità o irragionevolezza, non ravvisate nel caso concreto. È stato respinto anche il primo motivo: la possibilità astratta di cumulare risorse PNRR con altre agevolazioni non esclude il divieto di doppio finanziamento del medesimo costo. La ricorrente, quale aspirante beneficiaria, aveva l'onere di dimostrare positivamente la distinzione degli interventi e l'assenza di duplicazioni, onere non assolto. Il parere del MASE non vincolava il GSE, essendo quest'ultimo competente a valutare concretamente la compatibilità dell'impianto con il regime incentivante. Quanto al finanziamento garantito da SACE, il TAR ha ritenuto che esso costituisca un vantaggio economico qualificabile come aiuto o agevolazione rilevante ai fini del divieto di cumulo, anche perché soggetto a registrazione nel Registro Nazionale Aiuti. È stata infine respinta la censura procedimentale: l'amministrazione deve esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto, ma non è tenuta a confutarle analiticamente, soprattutto quando contengano valutazioni giuridiche e non nuovi elementi fattuali. Le motivazioni del diniego sono state ritenute sufficienti e coerenti con le osservazioni ricevute.

Norme richiamate

• art. 21 d.lgs. 28/2011

  Costituiva la base normativa del D.M. 2 marzo 2018, pur essendo stato successivamente abrogato dal d.lgs. 199/2021, con salvezza dei diritti acquisiti e degli effetti prodotti.

• art. 11, commi 4 e 5, d.lgs. 199/2021

  A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, l'articolo 21 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, è abrogato. Sono fatti salvi i diritti acquisiti e gli effetti prodotti, ivi inclusi quelli derivanti dall'attuazione del decreto di cui al comma 4.

  Ha consentito la persistente applicazione del D.M. 2 marzo 2018 alle fattispecie rientranti nel regime transitorio.

• D.M. 5 agosto 2022

  Ha chiarito le condizioni di accesso agli incentivi del D.M. 2 marzo 2018 per gli impianti qualificati a progetto entro il 31 dicembre 2022 ed entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2023.

• art. 14, comma 1, D.M. 2 marzo 2018

  Prevede il divieto generale di cumulo degli incentivi per la produzione di biometano con altri incentivi pubblici comunque denominati.

• art. 1, comma 8, D.M. 2 marzo 2018

  Per i soli impianti di produzione di biometano a partire da frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU) raccolta in maniera differenziata fin dall'origine, solo ai fini della cumulabilità degli incentivi, non si considerano parti dell'impianto di produzione di biometano le sezioni di ricezione e stoccaggio, pretrattamento ed eventuale trattamento, in quanto comunque funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti in accordo alla gerarchia comunitaria di trattamento dei rifiuti.

  La deroga riguarda esclusivamente le sezioni funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti; non comprende le sezioni che, pur trattando materiali qualificati come rifiuti, sono teleologicamente destinate alla produzione di biogas o biometano.

• art. 9 Regolamento (UE) 2021/241

  Consente il cumulo di finanziamenti e agevolazioni nei limiti in cui non si verifichi il finanziamento due volte del medesimo costo.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; nel caso concreto il diniego è stato ritenuto sufficientemente motivato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La valutazione delle osservazioni al preavviso di rigetto non richiede una confutazione analitica, essendo sufficiente una motivazione coerente con gli elementi di fatto e di diritto rilevanti.

• art. 15, commi 1, 10 e 14, d.l. 50/2022

  La garanzia SACE costituisce una misura pubblica di sostegno soggetta ad approvazione europea e a registrazione nel Registro Nazionale Aiuti, sicché rileva ai fini del controllo sul divieto di cumulo.

• art. 52 l. 234/2012

  garantire il rispetto dei divieti di cumulo e degli obblighi di trasparenza e di pubblicità previsti dalla normativa europea e nazionale in materia di aiuti di Stato

  La registrazione nel Registro Nazionale Aiuti è funzionale anche al controllo del rispetto dei divieti di cumulo.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il richiamo alla nullità per invasione delle attribuzioni altrui non è stato ritenuto pertinente, poiché il GSE ha esercitato il proprio potere valutando una questione pregiudiziale senza sindacare il titolo rilasciato da altra amministrazione.

Massime di principio

• Nel regime del D.M. 2 marzo 2018, il divieto di cumulo degli incentivi pubblici opera anche con riferimento ai singoli componenti dell'impianto e non soltanto all'impianto considerato unitariamente.
• La deroga al divieto di cumulo per gli impianti di produzione di biometano alimentati da FORSU riguarda soltanto le sezioni funzionali alla gestione del ciclo dei rifiuti secondo la gerarchia comunitaria; non si estende alle sezioni che, pur trattando materiali qualificati come rifiuti, sono funzionali alla produzione di biogas o alla separazione e raffinazione del metano.
• Le procedure applicative adottate dal GSE possono specificare operativamente il perimetro delle sezioni dell'impianto rilevanti ai fini del divieto di cumulo, purché si limitino a integrare e rendere applicabili i criteri già stabiliti dal decreto ministeriale senza introdurre nuove fattispecie sostanziali.
• La possibilità astratta di cumulare un contributo PNRR con un diverso incentivo pubblico non consente di finanziare due volte il medesimo costo; l'aspirante beneficiario deve fornire una prova positiva e rigorosa della distinzione degli interventi e dell'assenza di duplicazione del finanziamento.
• La garanzia pubblica SACE, quando attribuisce un vantaggio economico ed è registrata nel Registro Nazionale Aiuti, costituisce una misura rilevante ai fini della verifica del divieto di cumulo degli incentivi, anche se non ha natura di contributo in conto capitale o di incentivo in conto esercizio.
• Nel procedimento amministrativo, l'obbligo di esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non impone all'amministrazione una confutazione analitica delle deduzioni giuridiche del privato, purché il provvedimento dia conto degli elementi essenziali posti a fondamento della decisione.

Come è indicizzato