Sentenza n. 629/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, affetto da gravissime patologie neuropsichiatriche congenite e ricoverato in una RSA a seguito di un Progetto Assistenziale Individualizzato, ha impugnato le note del Comune di Novoli che negavano la compartecipazione alla retta. Il Comune aveva valorizzato, ai fini della capacità contributiva, la pensione di invalidità civile, l’indennità di accompagnamento e i relativi arretrati, aveva ipotizzato il coinvolgimento economico della sorella e del fratello ai sensi dell’art. 433 c.c. e aveva ritenuto insussistenti i presupposti regolamentari dell’emergenza, dell’urgenza e del progetto condiviso. Sono stati dedotti la violazione della l. 328/2000, del d.P.C.M. 159/2013, dell’art. 2-sexies d.l. 42/2016, della normativa costituzionale e della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, nonché eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà, travisamento, irragionevolezza e sproporzione. Con i motivi aggiunti il ricorrente ha censurato l’art. 16 del Regolamento Unico d’Ambito 2022/2024, deducendo che esso subordinava l’intervento comunale a situazioni straordinarie ed emergenziali, introduceva criteri ulteriori rispetto all’ISEE, trasformava l’obbligo comunale in facoltà discrezionale e considerava le indennità assistenziali come disponibilità economiche. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione del regolamento regionale e la tardività dell’impugnazione del regolamento d’ambito; l’Ambito ha inoltre contestato la domanda risarcitoria proposta nei suoi confronti.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni relative alla mancata impugnazione del regolamento regionale e alla tardività dell’impugnazione del regolamento d’ambito, affermando che il giudice amministrativo può disapplicare incidentalmente una disposizione regolamentare contrastante con fonti sovraordinate quando essa non sia immediatamente lesiva e la lesione si attualizzi con il provvedimento applicativo. Ha invece dichiarato inammissibili le censure riferite all’art. 22 del Regolamento Unico 2018/2020, non applicabile ratione temporis e quindi privo di concreta lesività o interesse attuale. Nel merito, ha ritenuto illegittime le note comunali perché il Comune aveva computato pensione di invalidità e indennità di accompagnamento, emolumenti non computabili ai fini ISEE secondo l’art. 4, comma 2, lett. f), d.P.C.M. 159/2013 e l’art. 2-sexies d.l. 42/2016. L’ISEE costituisce il parametro massimo della compartecipazione dell’assistito e gli enti locali non possono sostituirlo o derogarlo con criteri peggiorativi. È stata ritenuta illegittima anche la previsione dell’art. 16 del regolamento d’ambito che subordinava la compartecipazione a situazioni straordinarie e di emergenza: il potere di introdurre criteri ulteriori previsto dal d.P.C.M. 159/2013 non consente agli enti locali di restringere i livelli essenziali delle prestazioni, né risultava una specifica disciplina regionale legittimante tale limitazione. Parimenti illegittimo è stato considerare la mera esistenza di fratelli o sorelle astrattamente tenuti agli alimenti come ragione ostativa all’intervento comunale, senza accertarne la concreta capacità patrimoniale. Il progetto condiviso non può costituire un presupposto per negare la compartecipazione, poiché la sua elaborazione grava sull’amministrazione e costituisce conseguenza dell’obbligo di presa in carico. Il TAR ha quindi parzialmente disapplicato l’art. 16 del Regolamento Unico d’Ambito e annullato le due note comunali, ordinando al Comune di rideterminarsi sull’istanza del 1° luglio 2025 conformandosi ai principi della sentenza. Non ha invece accertato direttamente l’obbligo di compartecipazione integrale né ordinato il pagamento per l’intero periodo, ritenendo tali pretese, una volta conformata l’azione amministrativa, devolute alla giurisdizione ordinaria. La domanda risarcitoria è stata parimenti non esaminata per il suo carattere dipendente dal previo accertamento dell’obbligo di compartecipazione. Spese integralmente compensate; confermato il patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, l. 328/2000

  Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica.

  Il Comune di residenza anteriormente al ricovero è individuato quale soggetto gravato dagli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica, secondo la disciplina applicabile.

• art. 25 l. 328/2000

  Ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130.

  La condizione economica per l’accesso ai servizi sociali deve essere verificata secondo il sistema normativo ISEE.

• art. 2, comma 1, d.P.C.M. 159/2013

  L’ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate.

  L’ISEE costituisce lo strumento unitario per valutare la situazione economica e determinare la compartecipazione al costo delle prestazioni sociali agevolate; gli eventuali criteri ulteriori non possono comprimere le tutele e sono ammessi nei limiti previsti dalla norma.

• art. 4, comma 2, lett. f), d.P.C.M. 159/2013

  I trattamenti percepiti in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell’IRPEF.

  I trattamenti assistenziali percepiti in ragione della disabilità e non inclusi nel reddito complessivo IRPEF non devono essere computati nel reddito rilevante ai fini ISEE.

• art. 2-sexies d.l. 42/2016, convertito dalla l. 89/2016

  Sono esclusi dal reddito disponibile ... i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari ... percepiti ... in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell’IRPEF.

  Le provvidenze assistenziali, previdenziali e indennitarie connesse alla disabilità, non rilevanti ai fini IRPEF, sono escluse dal reddito disponibile ai fini ISEE.

• art. 117, comma 2, lett. m), Cost.

  La determinazione e applicazione dell’ISEE ai fini dell’accesso e della compartecipazione alle prestazioni agevolate attiene ai livelli essenziali delle prestazioni; la disciplina locale può ampliare o modulare la tutela, ma non restringerla.

• art. 6, commi 1, 2, 4, 5 e 8, R.R. Puglia n. 4/2007, come modificato dal R.R. n. 11/2015

  Il regolamento regionale rinvia al d.P.C.M. 159/2013 per il calcolo ISEE, demanda ai regolamenti d’ambito la disciplina dei criteri di compartecipazione e prevede l’integrazione delle rette nei casi in cui il beneficiario non sia in grado di sostenerle, senza autorizzare criteri locali peggiorativi incompatibili con la disciplina ISEE.

• art. 16 Regolamento Unico d’Ambito 2022/2024

  In situazioni straordinarie e di emergenza può essere prevista la concessione di contributi quale compartecipazione all’onere di ricovero.

  La previsione è stata parzialmente disapplicata nella parte in cui subordinava la compartecipazione comunale a situazioni straordinarie ed emergenziali, introduceva criteri incompatibili con l’ISEE e consentiva di valorizzare familiari o il progetto condiviso come condizioni ostative.

• art. 433 c.c.

  La mera presenza di familiari astrattamente obbligati agli alimenti non esclude l’obbligo comunale di compartecipazione, in assenza di un concreto accertamento della loro capacità patrimoniale e di una specifica previsione compatibile con la disciplina ISEE.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito al TAR, all’esito della fase cautelare, di fissare direttamente l’udienza pubblica per la definizione del giudizio.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione non impedisce il sindacato incidentale e l’eventuale disapplicazione di una disciplina regolamentare non immediatamente lesiva, quando la lesione si attualizzi con l’atto applicativo.

• art. 29 c.p.a.

  Il superamento del termine per l’impugnazione autonoma del regolamento non preclude il suo esame incidentale ai fini della disapplicazione.

Massime di principio

• L’ISEE costituisce il parametro uniforme e il limite massimo della compartecipazione dell’utente ai costi delle prestazioni sociali agevolate rientranti nei livelli essenziali; gli enti locali non possono sostituirlo o derogarlo con criteri economici ulteriori aventi effetto peggiorativo.
• Le pensioni di invalidità civile, le indennità di accompagnamento e gli altri trattamenti assistenziali, previdenziali o indennitari percepiti in ragione della disabilità, quando non concorrono al reddito complessivo ai fini IRPEF, non possono essere computati nella valutazione economica ISEE né utilizzati per negare o ridurre la compartecipazione pubblica.
• Il potere di introdurre criteri ulteriori rispetto all’ISEE non consente al Comune di restringere l’accesso a prestazioni sociosanitarie mediante la richiesta di situazioni straordinarie o emergenziali, salvo specifica base normativa regionale e nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni.
• La mera esistenza di familiari astrattamente obbligati agli alimenti ai sensi dell’art. 433 c.c. non esonera il Comune dalla compartecipazione alla retta di una struttura residenziale; occorre un concreto accertamento della capacità economica dei familiari e una disciplina compatibile con il sistema ISEE.
• La mancanza di un progetto assistenziale condiviso non può essere utilizzata come motivo per negare la compartecipazione comunale quando il ricovero stabile sia stato ritenuto necessario: l’elaborazione del progetto costituisce un adempimento dell’amministrazione e non una condizione ostativa imputabile all’utente.
• Un regolamento non immediatamente lesivo non deve necessariamente essere impugnato autonomamente insieme al provvedimento applicativo; il giudice amministrativo può disapplicarlo incidentalmente, anche d’ufficio, se contrario a fonti sovraordinate.

Come è indicizzato