Sentenza n. 7763/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato la decadenza dagli incentivi riconosciuti nell’ambito del Quinto Conto energia per quattro impianti fotovoltaici, ciascuno di potenza pari a 11,96 kW, realizzati sul medesimo sito insieme a un quinto impianto. Il GSE aveva ritenuto che i cinque impianti costituissero, sostanzialmente, un unico impianto di potenza complessiva pari a 59,80 kW, configurando un artato frazionamento diretto a ottenere tariffe incentivanti più elevate e a evitare l’iscrizione nel Registro informatico prevista per impianti di maggiore potenza. Il ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 3 e 10-bis della l. 241/1990, dei principi di legalità, buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento, sostenendo che il GSE conoscesse sin dall’origine la struttura degli impianti; violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per carenza dell’interesse pubblico e inosservanza del termine ragionevole di autotutela; applicazione retroattiva dell’art. 29 del d.m. 23 giugno 2016; insussistenza di un vantaggio economico indebito; mancata configurabilità dell’artato frazionamento in ragione dell’autonomia funzionale, tecnica e costruttiva degli impianti; mancata applicazione della decurtazione degli incentivi, in luogo della decadenza, prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. Con motivi aggiunti sono stati impugnati gli atti di quantificazione e richiesta di restituzione, deducendo vizi derivati e autonomi, in particolare difetto di istruttoria sulla scelta della decadenza anziché della decurtazione.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti. Ha qualificato il divieto di artato frazionamento come espressione del generale divieto di abuso del diritto, volto a impedire che il rispetto formale delle regole consenta di eluderne la ratio e di ottenere incentivi maggiori rispetto a quelli spettanti per un impianto unitario. Il d.m. 5 maggio 2011 e il d.m. 23 giugno 2016 hanno positivizzato un principio già immanente nell’ordinamento; pertanto non vi è stata applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta. Il GSE conserva un potere successivo di verifica e controllo, anche mediante accertamenti presso il sito, e l’originaria ammissione agli incentivi, basata su un controllo formale e documentale, non attribuisce una definitiva patente di legittimità né fonda un affidamento tutelabile. Il termine per l’esercizio del potere decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze emersi dall’istruttoria; inoltre, la condotta di artato frazionamento integra una rappresentazione non veritiera e consente la deroga al termine di cui all’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990. Nel caso concreto, la titolarità unitaria, la collocazione dei cinque impianti sulla stessa particella catastale e la potenza individuale pressoché identica costituivano elementi sufficienti a considerarli un unico impianto, anche se autonomi sotto il profilo funzionale, tecnico, costruttivo e dei punti di connessione. È stato ritenuto sussistente il vantaggio economico indebito, poiché gli impianti rientranti nella fascia da 3 a 20 kW beneficiavano di una tariffa maggiore rispetto a quella spettante a un impianto unitario di 59,80 kW, soggetto alla fascia da 20 a 200 kW. La decadenza integrale è stata ritenuta legittima e proporzionata: la decurtazione tra il 10% e il 50% non costituisce conseguenza automatica dell’artato frazionamento, poiché l’elusione aveva consentito sia di evitare l’iscrizione al Registro sia di conseguire un arricchimento ingiustificato, incidendo sulla corretta gestione di risorse pubbliche. Le spese sono state poste a carico del ricorrente per 2.000 euro in favore del GSE e compensate nei rapporti con i Ministeri, costituiti con atto di stile.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Il giudice ha esaminato, senza accoglierla, la censura relativa alla motivazione e all’istruttoria dei provvedimenti di decadenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione alle garanzie partecipative; la censura è stata ritenuta infondata nel complesso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’autotutela decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze; la disciplina è applicabile anche alla decadenza dagli incentivi nei limiti indicati dall’art. 42 d.lgs. 28/2011.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La condotta di artato frazionamento, idonea a integrare una rappresentazione non veritiera, può consentire la deroga al termine ordinario di esercizio dell’autotutela.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di effettuare controlli successivi e di applicare, secondo la gravità della violazione, la decadenza dagli incentivi o la decurtazione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La decurtazione tra il 10% e il 50% non è automatica né necessariamente sostitutiva della decadenza integrale; la scelta dipende dalla rilevanza concreta dell’elusione.

• d.m. 5 luglio 2012

  Disciplina il Quinto Conto energia e prevede tariffe inversamente proporzionali alla potenza dell’impianto, nonché il sistema dei Registri per gli impianti soggetti alla relativa soglia.

• art. 5 d.m. 23 giugno 2016

  Ribadisce, per le fonti diverse da quella solare, la rilevanza del divieto di artato frazionamento; il principio è stato ritenuto già immanente nell’ordinamento.

• art. 29 d.m. 23 giugno 2016

  Individua elementi sintomatici dell’artato frazionamento; la disposizione non è stata applicata retroattivamente, ma come positivizzazione di un principio preesistente.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato dal ricorrente in relazione alle conseguenze sanzionatorie e ai principi di proporzionalità; la censura è stata respinta.

Massime di principio

• Il divieto di artato frazionamento degli impianti incentivati costituisce espressione del generale divieto di abuso del diritto: non possono essere riconosciuti gli effetti formalmente conformi alla disciplina quando il frazionamento sostanziale elude la ratio delle regole e consente di ottenere incentivi maggiori o di sottrarsi a condizioni di accesso più rigorose.
• L’originaria ammissione agli incentivi, fondata su un controllo preliminare formale e documentale, non preclude al GSE l’esercizio successivo dei poteri di verifica e controllo e non determina, di per sé, un affidamento tutelabile sulla legittimità definitiva dell’impianto o del beneficio.
• Ai fini dell’accertamento dell’artato frazionamento, la riconducibilità degli impianti a un unico soggetto e la loro collocazione sulla medesima particella catastale possono essere sufficienti a dimostrare un progetto sostanzialmente unitario; l’autonomia funzionale, tecnica, costruttiva o dei punti di connessione costituisce mera separazione formale e non esclude l’unitarietà sostanziale.
• Quando la violazione della disciplina incentivante emerge soltanto a seguito di un’attività istruttoria, il termine per l’esercizio del potere di decadenza decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze rilevanti. La condotta di artato frazionamento, in quanto idonea a realizzare una rappresentazione non veritiera, può inoltre ricadere nella deroga prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990.
• La decurtazione parziale degli incentivi non costituisce conseguenza automatica dell’artato frazionamento. La decadenza integrale è legittima quando la condotta abbia consentito di evitare l’iscrizione nel Registro e di conseguire un indebito incremento tariffario, incidendo significativamente sulla corretta gestione di risorse pubbliche.

Come è indicizzato