Cassazione Civile, Sentenza n. 31990/2024 del 11/12/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnavano la decisione di merito che aveva ritenuto legittima l'occupazione temporanea/di urgenza e aveva riconosciuto e quantificato indennità di occupazione legittima. Le doglianze principali riguardavano: (1) l'individuazione dell'atto contenente la dichiarazione di pubblica utilità (i ricorrenti sostenevano fosse la delibera G.M. n.366/27-1-1988, dichiarata immediatamente esecutiva, con decorrenza dei termini dal 27/1/1988) e non la successiva delibera consiliare n.1296/1988 o la data del visto del Co.Re.Co. (27/2/1989); da ciò deriverebbe la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità per mancato inizio dei lavori entro il triennio previsto dalla L. 1/1978 e l'illegittimità dell'occupazione e il diritto al risarcimento; (2) la nullità/insussistenza delle delibere del 1991/1992 presentate come reiterazione/proroga della dichiarazione di p.u. e la conseguente invalidità di atti successivi (decreti del 1995 e di esproprio 1996); (3) l'erronea interpretazione da parte dei giudici dell'applicabilità e dell'effetto delle proroghe legislative (in particolare art.22 L.158/1991 e art.4 L.166/2002) che, a loro avviso, non sarebbero dovute estendersi al caso concreto; (4) contestazione della quantificazione dell'indennità di occupazione legittima: la Corte d'appello avrebbe omesso di seguire integralmente la stima del CTU, che ammontava a cifra sensibilmente superiore rispetto all'importo liquidato dalla Corte.

La decisione

La Corte di Cassazione, nella parte qui riportata, ha rigettato i primi tre motivi di ricorso (li ha dichiarati infondati): ha confermato che il termine per l'inizio dei lavori decorre dall'efficacia dell'atto (ossia dal visto/registro dell'organo di controllo) e non dall'adozione formale interna dell'atto; ha ritenuto applicabile la proroga automatica prevista dall'art.22 L.158/1991 (estesa retroattivamente ai procedimenti in corso anche per effetto dell'art.4 L.166/2002 secondo la giurisprudenza consolidata) e ha giudicato lecite la reiterazione/proroga e le conseguenti fasi espropriative in quanto intervenute nei termini prorogati. Tuttavia il quarto motivo è stato ritenuto fondato: la Corte ha riscontrato una discrepanza non adeguatamente motivata tra la stima integrativa del CTU (circa €203.158,15) e l'importo liquidato dalla Corte d'appello (€124.462,78). Per tale profilo la Cassazione ha accolto il motivo e ha disposto l'annullamento/parziale annullamento con rinvio (ossia ha cassato la statuizione nella parte relativa alla quantificazione dell'indennità) affinché la Corte d'appello, o il giudice competente in esecuzione, riconsideri la liquidazione conformemente ai principi di motivazione e alle risultanze peritali.

Norme richiamate

• R.D. n. 383/1934 art. 97

  La Corte richiama che l'immediata esecutività prevista per alcuni atti degli enti locali non si estende automaticamente alle deliberazioni di approvazione del progetto cui è collegata la dichiarazione di pubblica utilità; tali deliberazioni acquistano efficacia solo dopo il controllo (visto/registrazione) dell'organo di vigilanza

• L. n. 62/1953 art. 59

  Norma richiamata insieme ad altre disposizioni sul regime delle deliberazioni comunali e loro esecutività; utilizzata nella ricostruzione del quadro procedimentale

• L. n. 2359/1865 art. 13

  "Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori... Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace..."

  Il termine per l'inizio e il compimento degli espropri e lavori deve essere fissato nell'atto; la Corte ha considerato che la proroga o la reiterazione della dichiarazione di p.u. (o la riapprovazione del progetto) intervenuta prima della scadenza mantiene l'efficacia della dichiarazione

• L. n. 1/1978 art. 1, comma 3

  "gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza e indifferibilità cessano se le opere non hanno avuto inizio nel triennio successivo all'approvazione del progetto"

  La Corte precisa che il termine triennale decorre dall'efficacia dell'atto (ossia dal superamento del controllo dell'organo di vigilanza), non dalla mera adozione formale dell'atto amministrativo; pertanto la decorrenza può iniziare solo dalla data del visto/registro

• L. n. 1/1978 art. 6

  Il disposto sull'immediata esecutività degli atti delegati concerne i provvedimenti attuativi dell'opera (scelta del contraente ecc.) e non le deliberazioni di approvazione del progetto che rimangono subordinate al controllo di legittimità

• L. n. 158/1991 art. 22

  La Corte ribadisce che l'art.22 ha prorogato le occupazioni d'urgenza in corso e che tale proroga opera ratione temporis nel caso di specie; la proroga è stata interpretata dalla giurisprudenza come estesa anche alle dichiarazioni di p.u. e ai procedimenti espropriativi con efficacia retroattiva

• L. n. 166/2002 art. 4

  Secondo la giurisprudenza consolidata e confermata dalla Corte, l'art.4 interpreta le proroghe precedenti in senso estensivo e retroattivo: le proroghe legislative sono efficaci anche in assenza di atti amministrativi espliciti e si applicano ai procedimenti in corso

• Codice Civile art. 2909

  Richiamato dai ricorrenti con riguardo al giudicato interno; la Corte ha comunque ritenuto che le questioni oggetto di impugnazione in appello hanno riaperto la cognizione e che il presunto giudicato interno non ostava alla revisione

• Codice Civile art. 1362 e ss.

  I principi di interpretazione degli atti/contratti (letteralità, volontà) sono applicabili anche agli atti amministrativi, ma in cassazione l'impugnazione dell'interpretazione amministrativa richiede specificazione dei canoni ermeneutici violati e confronto con la motivazione di merito

• Codice di Procedura Civile art. 360 (nn. 1,3,5)

  La Corte ricorda i limiti della censura in Cassazione: n.3 per vizio di motivazione/violazione di legge; n.5 per omesso esame di fatto decisivo; e applica tali limiti nella valutazione dei motivi

Massime di principio

• La decorrenza dei termini sanzionatori connessi alla dichiarazione di pubblica utilità (es. triennio per l'inizio dei lavori ai sensi della L.1/1978) comincia dal momento in cui l'atto acquisisce efficacia formale (visto/registrazione dell'organo di controllo), non dalla mera adozione interna dell'atto comunale.
• L'immediata esecutività prevista per alcuni atti amministrativi degli enti locali riguarda i provvedimenti attuativi dell'opera (es. scelta del contraente) e non l'approvazione del progetto che resta sospesa fino al controllo di legittimità; pertanto chi contesta la decorrenza dei termini deve verificare la data di efficacia, non solo la data di adozione.
• Le norme di proroga legislative (in particolare le succitate L. 158/1991 e L. 166/2002) sono state interpretate in giurisprudenza come applicabili retroattivamente ai procedimenti di esproprio e alle occupazioni in corso, estendendo automaticamente i termini e impedendo la decadenza delle dichiarazioni di p.u. in assenza di atti amministrativi espliciti.
• Per contestare in Cassazione l'interpretazione data da un giudice di merito a un atto amministrativo è necessario indicare con precisione quali regole ermeneutiche si ritengono violate e confrontarsi puntualmente con la motivazione: generiche affermazioni non sono sufficienti.
• Se la corte di merito si discosta dalla valutazione del CTU sulla quantificazione di una indennità, la motivazione deve spiegare chiaramente le ragioni della diversa liquidazione; discrepanze non motivate possono determinare annullamento e rinvio.
• Quando vi sono due possibili ratio decidendi autonome che sostengono la decisione, la Corte di legittimità può confermare il decisum anche se ne venga censurata una sola; il ricorrente deve quindi colpire entrambe le ratio per ottenere l'annullamento integrale.