Sentenza n. 723/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'istanza di condono presentata per il mutamento di destinazione d'uso di una porzione di fondo agricolo, destinata a deposito e parcheggio per automezzi e materiali. Il Comune ha respinto l'istanza richiamando sia le precedenti ingiunzioni di demolizione sia l'accertamento di ulteriori opere abusive realizzate durante la pendenza del procedimento di condono, consistenti nella sostituzione delle coperture delle tettoie e nel rifacimento della pavimentazione dell'area, nonché la sottoposizione dell'area al PUT della Penisola Sorrentino-Amalfitana. Contro il diniego sono stati dedotti violazione degli artt. 32, 33 e 39 della l. 47/1985 e della l. 724/1994, travisamento, erroneità dei presupposti, irragionevolezza e sproporzione. È stata inoltre impugnata l'ordinanza di ripristino n. 12/2021, deducendo vizi derivati dal diniego di condono e vizi propri. Con motivi aggiunti sono state impugnate l'ordinanza n. 11/2024, recante irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, e l'ordinanza n. 13/2024, recante accertamento dell'inottemperanza e acquisizione gratuita al patrimonio comunale. In relazione alla sanzione pecuniaria sono stati dedotti carenza di motivazione sull'entità della sanzione, mancata notifica dell'atto di accertamento, omessa comunicazione di avvio del procedimento, violazione del principio di irretroattività e erronea individuazione dell'ordine di demolizione rilevante. In relazione all'acquisizione è stata contestata l'apprensione dell'intera particella, anziché della sola superficie interessata dagli abusi, nonché l'omessa comunicazione di avvio. Il ricorso n. 1882/2022, originato dalla trasposizione di un ricorso straordinario, è stato dichiarato inammissibile perché l'opposizione del Comune alla sede giurisdizionale è stata notificata oltre il termine di sessanta giorni.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo n. 4529/2021. Il diniego di condono era fondato su una pluralità di motivazioni autonome e indipendenti, sicché era sufficiente la legittimità di una sola di esse. Il giudice ha ritenuto decisivo il fatto che, durante la pendenza dell'istanza di condono, il proprietario avesse eseguito ulteriori opere idonee ad alterare l'assetto strutturale e funzionale dell'abuso originario. Tali interventi determinano un aliud pro alio dell'intero abuso e impediscono di considerare separatamente la porzione inizialmente oggetto della domanda di condono, anche se le opere successive fossero astrattamente rimovibili. Sono stati quindi respinti anche i vizi derivati dedotti contro gli atti successivi. Il ricorso per motivi aggiunti è stato accolto solo in parte: l'ordinanza n. 11/2024 è stata annullata perché il Comune si era limitato a richiamare l'accertamento della polizia municipale senza notificare il relativo verbale e senza compiere, prima dell'irrogazione, uno specifico e distinto accertamento provvedimentale dell'inottemperanza. L'accertamento deve necessariamente precedere l'irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. È stata invece respinta l'impugnazione dell'ordinanza di acquisizione: il riferimento alle opere abusive e alla relativa area di sedime non comportava l'acquisizione dell'intera particella anche per le porzioni estranee all'abuso. È stata inoltre ritenuta non invalidante l'omessa comunicazione di avvio, trattandosi di attività vincolata di repressione degli abusi edilizi, riconducibile all'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il ricorso n. 1882/2022 è stato dichiarato inammissibile poiché l'opposizione comunale alla trasposizione del ricorso straordinario era stata notificata il 17 febbraio 2022, oltre il termine scaduto il 16 febbraio 2022. Gli atti sono stati restituiti al Ministero competente per l'eventuale prosecuzione in sede straordinaria. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, per le spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 32 e 33 l. 47/1985

  Le disposizioni sono richiamate nel quadro della disciplina dei presupposti di condonabilità, ma il diniego è stato ritenuto legittimo per l'intervenuta alterazione dell'abuso durante la pendenza della domanda.

• art. 39 l. 724/1994

  La domanda di condono non può essere utilmente riferita a un manufatto o assetto abusivo successivamente modificato in modo rilevante durante la pendenza del procedimento.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordine di ripristino e l'acquisizione gratuita conseguenti all'abuso edilizio e all'inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria

  L'accertamento dell'inottemperanza deve precedere l'irrogazione della sanzione pecuniaria; il mero richiamo a un verbale non notificato e l'assenza di una distinta presa d'atto provvedimentale rendono illegittima la sanzione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non determina l'annullamento dell'atto vincolato quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  I controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere [...] che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale.

  L'opposizione alla decisione in sede straordinaria deve essere notificata entro sessanta giorni; la tardività impedisce la valida trasposizione in sede giurisdizionale.

• art. 48, comma 3, c.p.a.

  Qualora l'opposizione sia inammissibile, il tribunale amministrativo regionale dispone la restituzione del fascicolo per la prosecuzione del giudizio in sede straordinaria.

  La disposizione consente la restituzione del fascicolo quando è tardiva l'opposizione alla sede giurisdizionale; non legittima invece la restituzione per una trasposizione tardiva successiva a un'opposizione tempestiva.

Massime di principio

• Quando un'istanza di condono edilizio è pendente, il proprietario deve astenersi da interventi che alterino l'assetto strutturale o funzionale dell'abuso, salvo opere minime strettamente necessarie alla sicurezza e all'incolumità. Le successive alterazioni rilevanti possono trasformare l'abuso originario in un aliud pro alio, impedendo la sanatoria dell'entità edilizia modificata e rendendo legittimo il diniego dell'istanza anche se le opere aggiunte siano astrattamente rimovibili.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato fondato su ragioni autonome e indipendenti, la legittimità di una sola motivazione è sufficiente a sorreggere l'atto e rende superfluo l'esame delle censure rivolte contro le altre motivazioni.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 presuppone un previo e autonomo accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione; il semplice richiamo a un verbale di sopralluogo, non notificato e non seguito da una distinta presa d'atto provvedimentale, non è sufficiente a legittimare l'irrogazione.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento degli atti repressivi dell'abusivismo edilizio quando l'esercizio del potere è vincolato e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• L'opposizione alla decisione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario deve essere notificata entro sessanta giorni dalla notificazione del ricorso; se l'opposizione è tardiva, il ricorso trasposto in sede giurisdizionale è inammissibile e gli atti devono essere restituiti al Ministero per l'eventuale prosecuzione in sede straordinaria.

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