Sentenza n. 2205/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente aveva occupato l’area demaniale dal 1998, senza essere titolare di un valido titolo concessorio, e aveva presentato domanda di concessione ai sensi del regolamento regionale Lazio n. 1/2022. Dopo la pubblicazione della domanda, un’associazione culturale, partner commerciale della ricorrente, aveva presentato una domanda concorrente. La Regione aveva chiesto alla concorrente di integrare la documentazione con l’indicazione dei vincoli gravanti sull’area e con planimetrie leggibili, poi aveva ritenuto ammissibile la domanda e, all’esito della valutazione comparativa, aveva individuato la concorrente quale destinataria della concessione, negando la concessione alla ricorrente. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 8, 10, 11 e 12 del regolamento regionale n. 1/2022; violazione dei principi di trasparenza, parità di trattamento e par condicio; sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria; illegittimità della richiesta di integrazione documentale rivolta alla concorrente dopo la presentazione della domanda; illegittimità del riferimento all’improcedibilità della domanda, ritenuto applicabile soltanto al caso di bene già concesso al momento della domanda; erroneità e disparità di trattamento nella valutazione comparativa dei progetti; omessa valorizzazione della maggiore compatibilità ambientale e della rilevanza sociale del proprio progetto; illegittimità derivata e vizi propri dell’ordinanza di sgombero, tra cui violazione della buona fede, del legittimo affidamento, sviamento, ingiustizia manifesta e carenza di motivazione per omessa ponderazione degli interessi, anche in ragione della lunga permanenza sull’area e dell’accettazione di somme a titolo di indennità di occupazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti. Ha ritenuto che l’art. 11, comma 3, del regolamento regionale n. 1/2022 consenta all’ufficio, nella fase preliminare di valutazione dell’ammissibilità e prima della valutazione comparativa delle proposte tecniche, di chiedere informazioni e documentazione integrativa, anche quando la documentazione richiesta dall’art. 10, comma 6, è prevista a pena di inammissibilità. Tale potere costituisce una specifica applicazione del soccorso istruttorio e del principio di leale cooperazione e non viola la par condicio, purché sia esercitato nella fase di ammissibilità e non incida sui contenuti sostanziali del progetto. Nel caso concreto, le integrazioni riguardavano l’indicazione dei vincoli e la leggibilità delle planimetrie e non modificavano il progetto; inoltre, i documenti richiesti erano stati prodotti dalla concorrente già nella domanda iniziale. La Regione non aveva l’obbligo di escludere un partner commerciale della ricorrente dalla procedura. Il riferimento, nel diniego, all’art. 11, comma 2, del regolamento, relativo all’indisponibilità del bene già concesso, è stato ritenuto irrilevante, poiché le ragioni effettive del diniego risultavano chiaramente dalla determinazione comparativa che aveva individuato l’altra associazione quale destinataria della concessione. Le censure sulle valutazioni del Gruppo di lavoro sono state respinte perché non dimostravano manifesta illogicità, arbitrarietà, incoerenza o travisamento. Il giudice ha ritenuto ragionevole la valutazione di equivalenza delle destinazioni d’uso, non provata la dedotta violazione dei vincoli ambientali e idrogeologici derivante dai gazebo, non irragionevole la maggiore valorizzazione della proposta concorrente per la previsione di impianti elettrico e idraulico e di misure di gestione del rischio incendio, e coerente la considerazione degli estintori anche senza un piano antincendio già allegato. Ha inoltre escluso che il progetto concorrente fosse privo di originalità o utilità sociale e ha rilevato che anch’esso prevedeva interventi rivolti a persone con disabilità e soggetti fragili. Quanto all’ordinanza di sgombero, il TAR ha escluso sia l’illegittimità derivata sia i vizi propri. In assenza di un valido titolo concessorio, l’occupazione era abusiva e l’Amministrazione aveva il potere-dovere di ordinarne il rilascio ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c. L’ordine di rilascio è stato qualificato come atto doveroso e vincolato, non richiedente una comparazione degli interessi, una specifica motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione sine titulo o la tutela dell’affidamento, neppure in presenza di una tolleranza protratta nel tempo o dell’accettazione di indennità. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e parità di trattamento; le relative censure sono state respinte.

• art. 6 l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento generale del soccorso istruttorio e del principio antiformalistico dell’azione amministrativa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato a fondamento del canone di leale cooperazione e del reciproco affidamento tra privati e Amministrazione.

• art. 12 preleggi

  fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse

  Utilizzato per interpretare l’art. 11, comma 3, del regolamento regionale in modo coerente con il suo tenore letterale e con il sistema, riconoscendo all’Amministrazione il potere di richiedere integrazioni nella fase di ammissibilità.

• art. 8 regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  Disciplina la procedura concorrenziale e i parametri per la valutazione comparata delle domande; l’individuazione del destinatario della concessione avviene sulla base della valutazione comparativa.

• art. 10, comma 6, regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  devono essere indicati ed allegati a pena di inammissibilità

  Individua dati e documentazione da presentare con la domanda, inclusi gli elaborati tecnici relativi allo stato dei luoghi, ai vincoli e alla compatibilità del progetto.

• art. 11, comma 1, regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  La domanda di concessione è dichiarata inammissibile al verificarsi di una delle seguenti cause

  Prevede l’inammissibilità per omissione dei dati o della documentazione richiesti; la disposizione deve essere coordinata con il successivo comma 3 sul soccorso istruttorio.

• art. 11, comma 3, regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  L’ufficio procedente, in fase di valutazione di ammissibilità della domanda di concessione ai sensi del comma 1, può richiedere ulteriori informazioni e documentazione integrativa

  Consente di richiedere integrazioni documentali nella fase di verifica dell’ammissibilità, prima della valutazione comparativa, purché l’integrazione non comporti una modifica sostanziale del progetto o un vantaggio indebito.

• art. 11, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  Riguarda l’improcedibilità della domanda relativa a un bene demaniale già concesso ad altro soggetto; non era direttamente applicabile alla domanda presentata quando il bene non era ancora stato concesso, ma il suo richiamo non ha invalidato il diniego, fondato sostanzialmente sull’esito della procedura comparativa.

• art. 12 regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  Disciplina l’esito della procedura in concorrenza e impone l’individuazione del soggetto destinatario della concessione.

• art. 823, comma 2, c.c.

  Attribuisce all’Amministrazione il potere di autotutela possessoria sui beni demaniali e legittima l’ordine di rilascio nei confronti dell’occupante sine titulo.

• art. 28, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  L’ufficio procedente, nel caso di utilizzatori senza titolo dei beni del demanio idrico [...] attiva le procedure [...] per la ripresa in possesso del bene demaniale

  Impone all’ufficio di attivare, nei confronti degli utilizzatori senza titolo, le procedure per il recupero dell’indennizzo e per la ripresa in possesso del bene demaniale.

Massime di principio

• Nel procedimento di concessione di beni demaniali, quando il regolamento consente all’ufficio di richiedere informazioni e documentazione integrativa nella fase di valutazione dell’ammissibilità, tale potere può essere esercitato anche per documenti la cui omissione è astrattamente sanzionata con l’inammissibilità, purché la richiesta intervenga prima della valutazione comparativa delle proposte.
• Il soccorso istruttorio nella fase di ammissibilità di una procedura comparativa non viola la par condicio quando riguarda chiarimenti, indicazione di vincoli o regolarizzazioni formali e non comporta la modifica sostanziale del progetto né l’acquisizione di un vantaggio competitivo nella successiva valutazione tecnica.
• La valutazione comparativa delle proposte per l’assegnazione di una concessione demaniale è espressione di discrezionalità amministrativa e può essere sindacata dal giudice soltanto per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, incoerenza o travisamento dei fatti; il giudice non può sostituire le proprie valutazioni opinabili a quelle dell’Amministrazione.
• L’ordine di rilascio di un bene demaniale occupato senza valido titolo costituisce esercizio doveroso e vincolato dell’autotutela possessoria: non richiede una comparazione con gli interessi dell’occupante né una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione abusiva.
• La tolleranza dell’Amministrazione protratta nel tempo, così come la riscossione o accettazione di somme per l’occupazione, non determina un legittimo affidamento tutelabile in capo all’occupante sine titulo e non impedisce l’adozione dell’ordine di rilascio del bene demaniale.

Come è indicizzato