Sentenza n. 11295/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente aveva inizialmente ottenuto l’aggiudicazione del lotto 3 di una procedura aperta per la stipula di un accordo quadro relativo a servizi di pulizia e facchinaggio. Dopo la richiesta di giustificazioni sull’offerta presuntivamente anomala, la stazione appaltante aveva annullato l’aggiudicazione, riaperto la verifica e contestato che l’offerta originaria indicava costi della manodopera pari a euro 442.726,88 e oneri aziendali di sicurezza pari a euro 7.200, mentre nei giustificativi erano stati aggiunti costi relativi ai servizi extra-canone per euro 2.130.651,54 e ulteriori oneri di sicurezza per euro 33.205,65. La ricorrente sosteneva: a) che il disciplinare richiedesse l’indicazione dei costi della manodopera soltanto per i servizi a canone e non per quelli extra-canone; b) che le prestazioni extra-canone fossero eventuali e non predeterminabili nell’an e nel quantum; c) che non vi fosse stata una modifica dell’offerta, ma soltanto una precisazione in sede di giustificazioni; d) che fosse stato violato il principio del risultato, poiché l’amministrazione non avrebbe formulato un adeguato giudizio di anomalia e avrebbe rinunciato ad affidare il servizio all’offerta più conveniente. In via subordinata, la ricorrente censurava la legittimità degli artt. 3 e 17 del disciplinare, ove interpretati nel senso di imporre già nell’offerta l’indicazione dei costi della manodopera relativi anche ai servizi extra-canone. Con motivi aggiunti veniva impugnata, per invalidità derivata, l’aggiudicazione al Consorzio controinteressato, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia dell’accordo quadro e il subentro oppure, in subordine, il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha interpretato il disciplinare nel senso che l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali di sicurezza riguardava anche i servizi extra-canone. Tale conclusione risultava dall’art. 17 del disciplinare, che imponeva la stima dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza senza distinguere tra servizi a canone ed extra-canone, nonché dall’art. 3 del disciplinare, dall’art. 3 del capitolato speciale e dall’Allegato 3, che stimavano espressamente l’incidenza della manodopera anche sui servizi extra-canone. La ricorrente aveva quindi omesso nell’offerta una componente essenziale, integrandola soltanto in sede di giustificazioni con un incremento di circa due milioni di euro per la manodopera e di circa quarantamila euro per la sicurezza aziendale. Secondo il TAR, si trattava di una modifica sostanziale e non di una lieve rimodulazione, di un errore di calcolo o di una sopravvenienza eccezionale. La modifica incideva sull’elemento costitutivo dell’offerta economica, violava il principio di immodificabilità dell’offerta e pregiudicava la tutela delle condizioni di lavoro e la parità di trattamento tra concorrenti. Il Collegio ha inoltre ritenuto legittimo pretendere la stima dei costi anche per prestazioni extra-canone nell’ambito di un accordo quadro: la stazione appaltante deve stimare i propri fabbisogni e l’incidenza della manodopera entro il valore complessivo dell’appalto, e su tali parametri i concorrenti devono formulare l’offerta. È stata respinta anche la censura relativa al principio del risultato, poiché la stazione appaltante aveva effettivamente avviato il subprocedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e, nel suo svolgimento, aveva accertato l’illegittima modifica dell’offerta. Il principio del risultato non può essere invocato per conseguire un risultato efficace ma contrario alla legge. La legittimità dell’esclusione ha comportato l’infondatezza derivata dei motivi aggiunti contro la successiva aggiudicazione. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 4.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle resistenti.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  La disposizione impone l’indicazione nell’offerta dei costi della manodopera e degli oneri aziendali di sicurezza; tali elementi non possono essere sostanzialmente modificati in sede di verifica dell’anomalia.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il ribasso percentuale verrà applicato all'importo dei prezzi unitari comprensivo dei costi della manodopera, fermo restando quanto stabilito dall'art.41, comma 14, D.Lgs. 36/2023 in ordine alla possibilità che il concorrente ribassi il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante, dimostrando che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  Il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante può essere ribassato nei limiti e alle condizioni previste dalla norma, ma deve essere comunque considerato e indicato nell’offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La richiesta di giustificazioni è funzionale alla verifica dell’anomalia dell’offerta e non consente di modificare elementi essenziali dell’offerta originaria.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato opera nel rispetto della legalità: non può giustificare l’aggiudicazione di un’offerta che abbia violato prescrizioni imperative della gara o il principio di immodificabilità dell’offerta.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base della domanda subordinata relativa alle conseguenze sull’accordo quadro, senza applicazione favorevole in ragione del rigetto.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base della domanda subordinata relativa alla declaratoria di inefficacia e al subentro, senza applicazione favorevole in ragione del rigetto.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, il divieto di modificare il costo della manodopera indicato nell’offerta opera come regola generale, derogabile soltanto in ipotesi eccezionali quali una correzione marginale e ininfluente, un evidente errore di calcolo a saldi invariati o una sopravvenienza di fatto o di diritto che renda necessaria la revisione.
• La verifica dell’anomalia consente di chiarire e giustificare le singole voci dell’offerta, ma non di integrare o modificare elementi essenziali dell’offerta economica, tra cui i costi complessivi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza.
• Nell’ambito di un accordo quadro, la natura eventuale delle prestazioni extra-canone non esclude l’obbligo di indicare nell’offerta i relativi costi della manodopera quando la lex specialis abbia stimato i fabbisogni e l’incidenza della manodopera entro il valore complessivo dell’appalto.
• Il principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. 36/2023 non può essere invocato per derogare al principio di legalità, alle prescrizioni della lex specialis, alla tutela delle condizioni di lavoro o alla parità di trattamento tra concorrenti.
• La modifica sostanziale dei costi della manodopera e degli oneri aziendali di sicurezza in sede di giustificazioni integra una rettifica inammissibile dell’offerta e legittima l’esclusione del concorrente.

Come è indicizzato