Sentenza n. 2800/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto questorile adottato ai sensi degli artt. 100 T.U.L.P.S. e 12 d.l. n. 14/2017, a seguito di due violazioni dell'ordinanza sindacale n. 41/2021, accertate dalla Polizia locale il 11 luglio e il 31 ottobre 2025. Con il primo motivo ha sostenuto che la sospensione fosse una sanzione amministrativa accessoria e che, pertanto, presupponesse l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione o il passaggio in giudicato della decisione sull'opposizione. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell'art. 100 T.U.L.P.S., difetto di motivazione e di istruttoria, lamentando l'assenza di concreti episodi di turbativa, pericolo, disturbo o assembramento e il tempo trascorso dagli accertamenti. Con il terzo motivo ha contestato l'interpretazione degli artt. 16, 17 e 18 della l. n. 689/1981, sostenendo che il pagamento in misura ridotta avesse estinto l'illecito e impedisse l'adozione della sospensione. Ha inoltre sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 d.l. n. 14/2017, per asserita violazione degli artt. 5 e 118 Cost., deducendo l'invasione delle competenze comunali da parte dell'autorità statale. Infine ha chiesto il risarcimento del danno corrispondente alla perdita degli incassi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Ha escluso la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, rilevando che il d.l. n. 14/2017 configura un modello integrato di sicurezza urbana, nel quale l'intervento statale è ammissibile quando emergano profili eccedenti la dimensione locale e richiedenti strumenti di prevenzione e tutela dell'ordine pubblico. Ha chiarito che la sospensione ex art. 100 T.U.L.P.S., attivata nel quadro dell'art. 12 d.l. n. 14/2017, non è una sanzione accessoria automatica rispetto alla sanzione pecuniaria, ma un autonomo provvedimento discrezionale, cautelare e preventivo del Questore. La reiterata violazione delle ordinanze sindacali costituisce uno dei presupposti fattuali del potere questorile, mentre l'altro requisito consiste nella riconducibilità dell'esercizio a una situazione di pericolo per l'ordine pubblico, la moralità pubblica, il buon costume o la sicurezza dei cittadini. Non è quindi necessario attendere la definitività dell'ordinanza-ingiunzione, né il pagamento in misura ridotta impedisce di valorizzare le violazioni reiterate ai fini preventivi; tale pagamento integra, inoltre, comportamento acquiescente rispetto alla contestazione dell'illecito. Il secondo motivo è stato respinto perché il provvedimento risultava fondato sulle violazioni accertate e sulla necessità di tutelare la tranquillità e il riposo dei residenti, nonché di prevenire fenomeni di criminalità collegati ai contesti della movida. La domanda risarcitoria è stata respinta poiché la legittimità dell'atto esclude il danno ingiusto ex art. 2043 c.c.

Norme richiamate

• art. 100 R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini.

  La sospensione della licenza è una misura discrezionale, cautelare e preventiva, non una sanzione amministrativa accessoria; presuppone una delle situazioni di pericolo previste dalla norma.

• art. 12 d.l. n. 14/2017, convertito dalla l. n. 48/2017

  Nei casi di reiterata inosservanza delle ordinanze emanate, nella stessa materia, ai sensi dell'articolo 50, commi 5 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come modificato dal presente decreto, può essere disposta dal questore l'applicazione della misura della sospensione dell'attività per un massimo di quindici giorni, ai sensi dell'articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

  La reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali è un presupposto fattuale del distinto potere questorile, che deve concorrere con una situazione di pericolo per l'ordine pubblico, la sicurezza o gli altri beni indicati dall'art. 100 T.U.L.P.S.; la misura non ha natura sanzionatoria automatica.

• art. 50, commi 5 e 7, d.lgs. n. 267/2000

  Individua le materie delle ordinanze sindacali la cui reiterata inosservanza può consentire l'intervento del Questore ai sensi dell'art. 12 d.l. n. 14/2017, comprese le esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti e gli orari degli esercizi.

• art. 16 l. n. 689/1981

  Il pagamento in misura ridotta estingue l'illecito ai fini della sanzione pecuniaria, ma non elimina la rilevanza fattuale della violazione reiterata nell'esercizio del distinto potere preventivo del Questore.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Nel caso concreto il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato mediante il riferimento alle violazioni accertate e alle esigenze di tutela della tranquillità, del riposo e della sicurezza pubblica.

• art. 2043 c.c.

  Accertata la legittimità del provvedimento amministrativo, viene meno il requisito del danno ingiusto e non può essere accolta la domanda risarcitoria fondata sull'illegittimità dell'atto.

Massime di principio

• La sospensione della licenza di un esercizio pubblico disposta dal Questore ai sensi dell'art. 100 T.U.L.P.S. e dell'art. 12 d.l. n. 14/2017 è una misura autonoma, discrezionale, cautelare e preventiva, non una sanzione amministrativa accessoria rispetto alla sanzione pecuniaria irrogata per la violazione dell'ordinanza sindacale.
• L'adozione della sospensione questorile non richiede l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione né il passaggio in giudicato della relativa opposizione: le violazioni dell'ordinanza sindacale costituiscono elementi informativi e presupposti fattuali del distinto potere di prevenzione.
• Ai fini dell'art. 12 d.l. n. 14/2017 devono concorrere la reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali adottate nelle materie indicate dall'art. 50, commi 5 e 7, TUEL e una situazione riconducibile alle ipotesi di pericolo previste dall'art. 100 T.U.L.P.S., comprese quelle per l'ordine pubblico, la moralità pubblica, il buon costume o la sicurezza dei cittadini.
• Il pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa estingue l'illecito sul piano pecuniario, ma non impedisce di considerare la violazione reiterata quale elemento fattuale per l'adozione della misura preventiva questorile.
• Una volta accertata la legittimità del provvedimento amministrativo impugnato, la domanda risarcitoria fondata sull'illegittimità dell'atto deve essere respinta per mancanza del danno ingiusto ex art. 2043 c.c.

Come è indicizzato