Sentenza n. 266/2026 - Bari, Sezione U

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un immobile sito in area costiera sottoposta a vincolo paesaggistico, aveva realizzato senza titolo una mansarda o sottotetto, vani aggiuntivi, un deposito per attrezzi, un patio coperto e altre opere comportanti nuova superficie e volumetria. Nel 2004 presentava due istanze di condono edilizio ai sensi della legge n. 326/2003 e della legge regionale Puglia n. 28/2003. Dopo richieste di integrazione documentale e preavvisi di rigetto, il Comune di Bari respingeva le istanze nel 2020, ritenendo gli interventi inammissibili perché realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il ricorrente deduceva: violazione dell'art. 3 l. 241/1990 per motivazione generica; violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancata considerazione delle osservazioni procedimentali; eccesso di potere per difetto di istruttoria, mancanza dei presupposti, violazione di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, richiamando l'elevata urbanizzazione della zona, la presenza di altri immobili analoghi e il lungo tempo trascorso tra le domande e i dinieghi. Con motivi aggiunti impugnava inoltre l'ordinanza di demolizione sopravvenuta, deducendone la nullità o ineseguibilità per il sequestro penale dell'immobile, la violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, l'illegittimità della sanzione pecuniaria aggiuntiva e l'illegittimità derivata dai dinieghi di condono.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Quanto ai dinieghi di condono, ha ritenuto adeguata la motivazione, poiché gli atti indicavano la base normativa e la collocazione dell'immobile in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico. L'area era già inedificabile ai sensi dell'art. 51 della legge regionale n. 56/1980 ed era interessata dal vincolo legale dei territori costieri di cui all'art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004, preesistente alle domande di condono. Ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, in tali aree sono sanabili, ricorrendo le ulteriori condizioni, soltanto opere minori prive di aumento di superficie e volume; le opere esaminate, comportando nuova superficie e volumetria, non erano quindi condonabili, anche se il vincolo non aveva carattere assoluto. Il motivo relativo all'art. 10-bis è stato respinto in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l'amministrazione era vincolata al diniego e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. È stata esclusa anche la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento: il degrado o l'urbanizzazione dell'area non fanno venir meno la necessità di tutelare il vincolo paesaggistico e non legittimano ulteriori trasformazioni; inoltre, non sussiste un affidamento meritevole sulla conformità di opere abusive alla disciplina urbanistica ed edilizia. Il tempo trascorso non imponeva una motivazione specifica sull'interesse pubblico, trattandosi di potere vincolato e di opere abusive. Quanto ai motivi aggiunti, il sequestro penale non sospende il termine per ottemperare all'ordine di demolizione: il destinatario deve attivarsi per ottenere il dissequestro e procedere al ripristino, salvo dimostrare di avere utilizzato tutti gli strumenti disponibili. È stata respinta anche la censura sulla mancata comunicazione di avvio, poiché il provvedimento aveva contenuto vincolato e non avrebbe potuto avere diverso contenuto. Il cumulo tra demolizione e sanzione pecuniaria è stato ritenuto legittimo perché le sanzioni tutelano interessi pubblici diversi e reprimono condotte plurioffensive. Esclusa l'illegittimità degli atti presupposti, è stata infine respinta l'illegittimità derivata dell'ordinanza di demolizione. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori, in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; nel caso concreto il TAR ha ritenuto sufficienti l'indicazione della disciplina applicata e del vincolo paesaggistico esistente sull'area.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata specifica confutazione delle osservazioni del privato non determina l'illegittimità quando il contenuto del provvedimento era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Il vizio di mancata partecipazione procedimentale è non invalidante quando l'amministrazione esercita un potere vincolato e dimostra l'immutabilità del contenuto dispositivo.

• art. 33 l. 47/1985

  Richiamato quale limite alla sanatoria degli interventi abusivi realizzati in aree sottoposte a vincoli.

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Per le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, la sanabilità è subordinata a condizioni rigorose; in particolare, le opere comportanti aumento di superficie o volumetria non sono condonabili ai sensi del comma 27, lett. d).

• art. 2 l.r. Puglia n. 28/2003

  Richiamato quale disciplina regionale applicabile alle domande di condono edilizio.

• art. 51 l.r. Puglia n. 56/1980

  Il TAR lo ha richiamato per rilevare che l'area di intervento era già inedificabile.

• art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare.

  Il vincolo paesaggistico legale sui territori costieri era preesistente alle domande di condono e impediva la sanatoria di opere con nuova superficie e volumetria.

• art. 139 c.p.c.

  Richiamato per la notificazione dell'ordinanza di demolizione, senza rilievi decisivi nella motivazione.

• art. 47, lett. a), l.r. Puglia n. 56/1980

  Consente l'irrogazione della sanzione pecuniaria per determinate trasformazioni del territorio realizzate senza concessione; la sanzione può concorrere con la demolizione quando tutela interessi pubblici diversi.

Massime di principio

• Le opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003 non sono condonabili quando comportano aumento di superficie o volumetria, anche se il vincolo non è assoluto e anche se l'area è già urbanizzata o paesaggisticamente degradata.
• Il vincolo paesaggistico legale sui territori costieri, preesistente alla domanda di condono, impone di preservare l'area da ulteriori interventi deturpanti; le precedenti violazioni del vincolo o il degrado della zona non ne fanno venir meno l'efficacia.
• Quando il diniego di condono costituisce esito vincolato dell'accertata incompatibilità dell'intervento con i limiti legali alla sanatoria, l'amministrazione non deve svolgere una ponderazione discrezionale dell'interesse pubblico né motivare specificamente sul tempo trascorso o sull'affidamento del privato.
• La mancata o insufficiente considerazione delle osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 e la mancata comunicazione di avvio del procedimento non comportano annullabilità se l'amministrazione dimostra che, trattandosi di potere vincolato, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• Il sequestro penale di un manufatto abusivo non sospende il termine per ottemperare all'ordine comunale di demolizione; il destinatario deve adottare un comportamento attivo e collaborativo, anche sollecitando il dissequestro, per poter procedere al ripristino.
• La demolizione e una sanzione pecuniaria possono concorrere quando reprimono condotte plurioffensive e tutelano interessi pubblici differenti, rispettivamente il ripristino dell'assetto urbanistico e il rispetto delle regole sulle trasformazioni edilizie.

Come è indicizzato