Sentenza n. 1179/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda la realizzazione di una piattaforma elevatrice o ascensore nella corte interna di un palazzo veneziano sottoposto a vincolo culturale. I proprietari ricorrenti, comproprietari di una parte significativa dell’edificio e dissenzienti rispetto all’intervento, avevano ripetutamente chiesto alla Soprintendenza di essere informati e ammessi alla partecipazione ai procedimenti relativi all’installazione dell’impianto, evidenziando il possibile pregiudizio per elementi architettonici e decorativi di pregio, la disponibilità di localizzazioni alternative e la necessità di una soluzione meno invasiva e fruibile da tutti i condomini. Essi hanno dedotto, in particolare, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di partecipazione e di istruttoria, il difetto di motivazione, l’omessa verifica della legittimazione del condominio istante, la violazione dell’art. 21 e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, la mancata considerazione delle alternative progettuali e dei criteri di minima invasività, proporzionalità, accessibilità e tutela del bene culturale, nonché l’illegittimità derivata dell’autorizzazione paesaggistica comunale e della nota della Soprintendenza che aveva arrestato l’esame di un progetto alternativo. Il condominio aveva invece impugnato la diffida comunale a conformare la SCIA e il successivo diniego di autorizzazione paesaggistica, deducendo violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, delle norme codicistiche in materia condominiale, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e carenza di motivazione. In un distinto giudizio, i proprietari avevano chiesto l’accertamento dell’insussistenza del silenzio assenso nel procedimento paesaggistico, impugnando in subordine gli atti presupposti.

La decisione

Il TAR ha riunito i quattro giudizi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha accolto i ricorsi dei proprietari nei giudizi r.g. 77/2025 e r.g. 782/2025, ritenendo fondati i motivi relativi all’omessa partecipazione procedimentale. I ricorrenti avevano manifestato già nel 2023 la volontà di partecipare a ogni attività istruttoria e, comunque, di ricevere la comunicazione di avvio dei procedimenti futuri. Tale posizione era divenuta inequivocabile con le note del novembre e dicembre 2024, nelle quali avevano evidenziato le criticità dell’intervento e chiesto di partecipare alla verifica delle condizioni poste dalla prima autorizzazione. Nonostante ciò, la Soprintendenza aveva interagito prevalentemente con il condominio e, dopo il diniego del gennaio 2025, aveva avviato il nuovo procedimento sulla domanda del 24 febbraio 2025 senza informare i proprietari, pur essendo soggetti facilmente individuabili e portatori di interessi privati e pubblici potenzialmente incisi dall’intervento. Il giudice ha escluso che il vizio potesse essere superato dimostrando in giudizio che l’esito sarebbe stato comunque identico: la partecipazione omessa avrebbe potuto incidere sull’istruttoria e sul contenuto del provvedimento, soprattutto in presenza di valutazioni tecnico-discrezionali. Il TAR ha inoltre ritenuto fondata, in parte, la censura relativa alla mancata evidenza dell’applicazione dei criteri del d.m. 28 marzo 2008, n. 114, della minima invasività, della ricerca di alternative e della massima fruibilità dell’impianto, precisando tuttavia che tali profili non potevano essere dedotti automaticamente dal mero confronto con un diverso progetto. La nota della Soprintendenza del 24 ottobre 2025, nella parte in cui aveva arrestato l’esame del progetto alternativo, confermava il deficit partecipativo, poiché l’amministrazione aveva riconosciuto che non era possibile realizzare due ascensori nel bene vincolato e che un secondo progetto avrebbe dovuto essere condiviso da tutti i soggetti legittimati. Per illegittimità derivata sono state annullate l’autorizzazione della Soprintendenza del 19 marzo 2025, l’autorizzazione paesaggistica comunale del 3 ottobre 2025 e la nota della Soprintendenza del 24 ottobre 2025 nella parte lesiva. È stata fatta salva la riedizione del potere, imponendo alle amministrazioni di garantire la partecipazione di tutti gli interessati, esaminare comparativamente le alternative, ricercare la soluzione meno invasiva, assicurare la massima fruibilità possibile e bilanciare conservazione e accessibilità. Il ricorso r.g. 382/2025 è stato dichiarato improcedibile perché il silenzio contestato era stato superato dall’adozione dell’autorizzazione paesaggistica, poi autonomamente impugnata. Anche il ricorso del condominio r.g. 358/2025 è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la diffida a conformare e il diniego della SCIA erano stati superati dall’autorizzazione paesaggistica del 3 ottobre 2025. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  L’amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti diversi dai destinatari diretti che siano individuati o facilmente individuabili e possano subire un pregiudizio dal provvedimento. L’obbligo sussiste con particolare evidenza quando tali soggetti abbiano già manifestato formalmente la volontà di partecipare al procedimento e abbiano fornito contributi istruttori.

• art. 9 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale deve consentire l’apporto dei soggetti portatori di interessi privati e pubblici coinvolti nella decisione.

• art. 10 l. 241/1990

  Le osservazioni e i contributi dei partecipanti devono essere effettivamente considerati nell’istruttoria e nella motivazione del provvedimento.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione della Soprintendenza per interventi su beni culturali deve essere adottata all’esito di un’istruttoria rispettosa della partecipazione degli interessati e adeguatamente orientata alla tutela del bene.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza nel procedimento di autorizzazione paesaggistica costituisce un segmento procedimentale autonomamente rilevante; se viziato per omessa partecipazione, determina l’illegittimità derivata dell’autorizzazione paesaggistica comunale fondata su di esso.

• art. 70 c.p.a.

  È legittima la riunione dei ricorsi connessi per oggetto e parti quando la trattazione unitaria assicura coerenza e economia processuale.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Il riferimento all’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato rileva per la sollecita fissazione dell’udienza di merito, senza costituire il fondamento decisorio principale della sentenza.

• d.m. 28 marzo 2008, n. 114

  Nella valutazione degli interventi per il superamento delle barriere architettoniche in luoghi di interesse culturale devono essere considerate la minima invasività, le soluzioni alternative, l’accessibilità e il bilanciamento tra conservazione del bene e fruibilità.

• artt. 4 e 5 l. 13/1989

  Le esigenze di eliminazione delle barriere architettoniche devono essere considerate anche con riferimento agli edifici vincolati, ammettendo il diniego soltanto in presenza di un serio pregiudizio per il bene culturale e con adeguata motivazione.

Massime di principio

• Quando soggetti diversi dal destinatario diretto abbiano una posizione qualificata, siano facilmente individuabili e abbiano già chiesto espressamente di partecipare al procedimento, l’amministrazione deve comunicare loro l’avvio del procedimento; l’omissione vizia il provvedimento finale, soprattutto se la decisione implica valutazioni tecnico-discrezionali e la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’istruttoria.
• La partecipazione procedimentale non può essere esclusa né resa meramente occasionale quando l’amministrazione conosca l’esistenza di soggetti potenzialmente pregiudicati e abbia già ricevuto da essi osservazioni tecniche e richieste di coinvolgimento. La successiva conoscenza informale di alcuni atti non equivale alla comunicazione di avvio del procedimento.
• La violazione dell’obbligo di partecipazione non è sanata dalla mera allegazione che l’esito del procedimento sarebbe stato comunque identico quando l’apporto omesso avrebbe potuto incidere su una valutazione tecnico-discrezionale; spetta all’amministrazione dimostrare, in modo rigoroso, l’irrilevanza concreta della partecipazione mancata.
• Nel valutare interventi di eliminazione delle barriere architettoniche su beni culturali, l’amministrazione deve confrontare le alternative progettuali, ricercare la soluzione meno invasiva, considerare la massima fruibilità possibile del bene e motivare il bilanciamento tra accessibilità e conservazione; il diniego o l’autorizzazione non possono fondarsi soltanto sulle esigenze di una parte dei fruitori.
• Il vizio di partecipazione che inficia il parere della Soprintendenza si trasmette all’autorizzazione paesaggistica comunale quando quest’ultima sia fondata esclusivamente sull’atto presupposto illegittimo.
• Quando il provvedimento finale supera e sostituisce la situazione di inerzia oggetto di un’azione contro il silenzio, il ricorso avverso l’inerzia diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, restando impugnabile il provvedimento espressamente adottato.

Come è indicizzato