Sentenza n. 13741/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, le circolari e gli altri atti presupposti, nonché il provvedimento della Regione Umbria che ha posto a suo carico la quota di ripiano. Con i primi tre motivi ha dedotto, in via derivata, l’illegittimità costituzionale della disciplina del payback dei dispositivi medici, prospettando violazioni degli artt. 3, 23, 24, 25, 32, 41, 42, 53, 81, 97 e 113 Cost., dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e dell’art. 6 CEDU. In particolare, ha contestato l’irragionevolezza e sproporzione del tetto di spesa, la sua asserita sottostima rispetto al fabbisogno reale, l’assenza di adeguati correttivi, la mancata correlazione tra responsabilità e spesa, l’incidenza della composizione pubblico-privata dell’offerta sanitaria regionale, la natura patrimoniale e imprevedibile della prestazione, la violazione della capacità contributiva, della libertà di iniziativa economica, della proprietà, dell’affidamento e del principio di irretroattività. Con il quarto motivo ha dedotto vizi propri degli atti, tra cui violazione dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015 e degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento, manifesta irragionevolezza, illogicità, ingiustizia, sviamento, violazione dei principi di trasparenza, partecipazione e verificabilità dei dati, nonché tardività e retroattività. Con i motivi aggiunti ha censurato l’art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, deducendone l’illegittimità costituzionale nella parte relativa alla riduzione al 48% del payback e alla preclusione del contenzioso per le imprese che non avessero rinunciato alle controversie.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito le censure rivolte agli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto conforme a Costituzione e al diritto sovranazionale il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018. La misura è stata qualificata come contributo solidaristico, ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute; la sua parametrazione al fatturato è stata ritenuta non discriminatoria. È stata esclusa la retroattività, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili già dal 2015, mentre gli atti del 2022 hanno reso operativa una disciplina sostanziale già vigente. Sono state inoltre ritenute infondate le censure relative alla composizione pubblico-privata dell’offerta regionale, alla fissazione uniforme del tetto al 4,4% e alla trasparenza dell’istruttoria, essendo il superamento calcolato sulla base dei dati di costo della voce BA0210 del modello CE consolidato regionale. Quanto agli atti della Regione Umbria, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l’attività regionale è meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, priva di potere autoritativo e finalizzata alla determinazione del quantum di un’obbligazione patrimoniale; la controversia riguarda pertanto un diritto soggettivo da far valere davanti al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile perché la questione relativa all’art. 8, comma 3, d.l. 34/2023 è stata superata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, che ha esteso a tutte le imprese la riduzione al 48%. Le spese sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa, in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale.

  La disciplina è stata ritenuta costituzionalmente legittima quanto agli atti statali e attribuisce alle Regioni il compito meramente attuativo di individuare le aziende e imporre il pagamento della quota già determinata secondo criteri legislativi.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  La spesa relativa al superamento del tetto era posta a carico della Regione interessata.

  La disposizione ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici, nell’ambito delle misure di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto nazionale è stato fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  Il tetto nazionale costituisce il parametro assunto anche per la determinazione uniforme dei tetti regionali relativi alle annualità 2015-2018.

• art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La previsione riservava la riduzione al 48 per cento alle aziende che non avessero instaurato controversie o intendessero abbandonarle.

  La Corte costituzionale ne ha dichiarato l’illegittimità nella parte in cui non estendeva la riduzione a tutte le imprese fornitrici; per tale ragione la censura proposta con motivi aggiunti è divenuta improcedibile.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  La declinatoria di giurisdizione sugli atti regionali consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante riassunzione nel termine previsto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il possibile difetto di giurisdizione e l’improcedibilità dei motivi aggiunti sono stati rilevati d’ufficio e sottoposti al contraddittorio.

  Il giudice può rilevare d’ufficio tali questioni, purché le sottoponga previamente alle parti.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto di giurisdizione è stato valutato escludendo, nella controversia sugli atti regionali attuativi, una fattispecie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, fondato sull’art. 9-ter del d.l. 78/2015, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla tutela della salute, purché applicato secondo i criteri legislativi di riparto.
• La disciplina del payback non è retroattiva quando l’obbligo di ripiano, le percentuali a carico delle imprese e il criterio di parametrazione al fatturato erano già previsti dalla legge al momento dello svolgimento delle gare e della conclusione delle forniture; gli atti successivi che quantificano lo scostamento rendono operativa la disciplina senza innovarne il contenuto sostanziale.
• Le Regioni e le Province autonome, nell’attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento: devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le aziende fornitrici e imporre la quota di ripiano già determinata dalla legge e dagli atti statali.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della quota di payback stabilita dal provvedimento regionale attuativo riguarda un diritto soggettivo patrimoniale, quando l’attività regionale è interamente vincolata e priva di margini di potere autoritativo; essa appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La riduzione dell’obbligo di payback prevista dall’art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, una volta estesa dalla Corte costituzionale a tutte le imprese fornitrici, rende improcedibili le censure rivolte alla limitazione originaria del beneficio.

Come è indicizzato