Sentenza n. 3108/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego dell’attestato di libera circolazione ai sensi dell’art. 68 del Codice dei beni culturali. Con il primo motivo d’appello deduceva l’erronea reiezione delle censure relative all’illegittima interferenza della Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio nelle competenze dell’Ufficio esportazione, alla violazione delle competenze procedimentali, al mancato coinvolgimento della Commissione tecnica, nonché violazione del d.m. n. 537/2017, travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, incompetenza e sviamento. Contestava inoltre che le relazioni acquisite dimostrassero la sussistenza dei presupposti per negare l’attestato, rilevando che la proposta di acquisto non equivale necessariamente a un giudizio negativo sulla libera circolazione e che non risultava accertata la presenza dei parametri ministeriali richiesti. Con il secondo motivo deduceva l’erroneo rigetto della censura relativa alla violazione del termine per la conclusione del procedimento. Nel merito, la società evidenziava le radicali contraddizioni dell’istruttoria: l’opera era stata dapprima ritenuta riconducibile al Bronzino, alla sua fase formativa e quale prototipo di una serie; successivamente, anche sulla base del consulente dell’amministrazione, era stata attribuita a Francesco Morandini detto il Poppi, autore di epoca diversa, qualificandola come opera autonoma e non derivata dal cartone del Bronzino. Tali mutamenti incidevano sui presupposti della qualità artistica, rarità e rilevanza della rappresentazione posti a fondamento del diniego.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato gli atti impugnati nei limiti indicati in motivazione. Il Collegio ha ritenuto non necessario decidere in modo specifico le censure sulla ripartizione delle competenze tra Ufficio esportazione e Direzione generale, poiché erano manifestamente fondate le doglianze relative alla motivazione, all’istruttoria e alla coerenza delle valutazioni amministrative. Il diniego era fondato su una ricostruzione progressivamente modificata: inizialmente l’opera era considerata del Bronzino, risalente agli anni Venti del Cinquecento e prototipo di una serie; in seguito, le valutazioni della consulente della proprietaria e del consulente dell’amministrazione avevano prospettato l’attribuzione al Poppi, nato nel 1544, qualificando il dipinto come opera autonoma e non derivante dal cartone del Bronzino. Il giudice ha rilevato l’assenza di certezza sull’appartenenza dell’opera alla serie, sulla sua natura di prototipo, sulla datazione e sulla paternità. Ha inoltre evidenziato che il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico aveva riformulato ex post il fondamento del diniego, adattando la motivazione a risultanze istruttorie che in parte smentivano i presupposti originari. Anche l’applicazione dei criteri del d.m. n. 537/2017 relativi a qualità artistica, rarità e rilevanza della rappresentazione è stata ritenuta perplessa, perché basata sui medesimi elementi contraddittori e sull’erronea derivazione dell’opera da un cartone del Bronzino, espressamente esclusa dal consulente dell’amministrazione. Il Consiglio di Stato ha ribadito che il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia di beni culturali non consente la sostituzione del giudice all’amministrazione, ma comprende la verifica della piena conoscenza dei fatti, della coerenza tra risultanze istruttorie, regole tecniche e decisione, nonché della congruità, proporzionalità e ragionevolezza della motivazione. Le spese del doppio grado, liquidate in 5.000 euro oltre oneri di legge, sono state poste a carico del Ministero.

Norme richiamate

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  «nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell'articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo»

  La valutazione sul rilascio o diniego dell’attestato deve essere compiuta sulla base dell’interesse culturale del bene e degli indirizzi generali ministeriali, con istruttoria coerente e motivazione congrua.

• art. 69 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il ricorso gerarchico contro il diniego dell’attestato di libera circolazione.

• art. 10, comma 3, lett. a) e d), d.lgs. 42/2004

  Costituisce il riferimento per l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse particolarmente importante del bene.

• d.m. n. 537/2017

  «qualità artistica dell’opera», «rarità dell’opera, in senso qualitativo e/o quantitativo», «rilevanza della rappresentazione», «appartenenza a un complesso e/o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale», «testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo», «testimonianza rilevante [...] di relazioni significative tra diverse aree culturali»

  I criteri ministeriali orientano la valutazione dell’interesse culturale, ma devono essere applicati sulla base di presupposti fattuali accertati e non contraddittori.

• art. 16, comma 1, d.P.C.M. n. 169/2019

  È richiamato in relazione alle funzioni di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo e, nei casi previsti, avocazione e sostituzione spettanti alla Direzione generale nei confronti delle Soprintendenze.

• art. 28, comma 1, lett. b) e comma 2, lett. d), d.P.C.M. n. 169/2019

  È richiamato quale base normativa del Comitato tecnico-scientifico per le belle arti.

Massime di principio

• Il diniego dell’attestato di libera circolazione di un bene culturale deve fondarsi su un’istruttoria coerente e su una motivazione effettivamente riferibile ai presupposti accertati; non è legittimo confermare il diniego mediante progressivi mutamenti della paternità, datazione, appartenenza a una serie o qualificazione dell’opera, quando tali mutamenti smentiscono gli elementi originariamente posti a fondamento della decisione.
• Nel sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione in materia di beni culturali, il giudice non può sostituire la propria valutazione di opportunità a quella amministrativa, ma può verificare pienamente i fatti e il percorso decisionale, accertando la coerenza tra risultanze istruttorie, regole tecniche e conclusione, nonché la congruità, proporzionalità e ragionevolezza della motivazione.
• La motivazione resa in sede di decisione di un ricorso gerarchico non può trasformare radicalmente il fondamento del precedente diniego, sostituendo ai presupposti originari elementi nuovi o incompatibili con le risultanze istruttorie, soprattutto quando si tratti di colmare ex post carenze dell’istruttoria o della motivazione dell’atto impugnato.
• I criteri di qualità artistica, rarità e rilevanza della rappresentazione previsti dagli indirizzi ministeriali per la valutazione dell’interesse culturale devono essere applicati sulla base di dati certi e non contraddittori; l’incertezza sulla paternità, datazione, appartenenza a una serie o derivazione da un modello può impedire che tali criteri sorreggano validamente il diniego.
• Quando le acquisizioni istruttorie dell’amministrazione escludono o mettono in dubbio i presupposti fattuali sui quali era stato fondato il diniego di un titolo, l’amministrazione non può limitarsi a confermare l’esito mediante una diversa qualificazione dell’interesse culturale, ma deve procedere a una rivalutazione effettiva, coerente e adeguatamente motivata.

Come è indicizzato