Corte di giustizia, Sentenza C-477/18

Finanziamento dei controlli ufficiali nei macelli: costi ammissibili, tempo non utilizzato e fondo di riserva

La Corte di giustizia, con sentenza della Quarta Sezione del 19 dicembre 2019, decide due rinvii pregiudiziali del College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi) relativi al calcolo delle tasse per i controlli ufficiali nei macelli ai sensi del regolamento (CE) n. 882/2004. Le cause riguardano la legittimità di specifiche voci tariffarie applicate a macelli olandesi nel sistema di ispezione veterinaria e igienica.

Contesto normativo dell’Unione

Il regolamento n. 882/2004 stabilisce le regole generali per i controlli ufficiali su mangimi, alimenti, salute e benessere degli animali. Sono particolarmente rilevanti:

• l’articolo 26, che impone agli Stati membri di garantire risorse finanziarie adeguate per il personale e le altre risorse necessarie;
• l’articolo 27, paragrafi 1, 4 e 10, che consente la riscossione di tasse o diritti per coprire i costi dei controlli e limita tali importi ai costi sostenuti dalle autorità competenti;
• l’allegato VI, che elenca i criteri di calcolo delle tasse, tra cui stipendi del personale partecipante ai controlli ufficiali e costi per il personale addetto ai controlli ufficiali. Richiamati anche il regolamento (CE) n. 854/2004 e, in via comparativa, la direttiva 85/73/CEE e il regolamento (UE) 2017/625.

Fatti e procedimento principale

Le società ricorrenti gestivano macelli sottoposti a controlli ufficiali effettuati dalla NVWA, autorità competente olandese, talvolta con l’ausilio di assistenti ufficiali della KDS, soggetto privato senza scopo di lucro. Le controversie vertevano su fatture che includevano:

• costi del personale amministrativo e ausiliario;
• addebito di unità di un quarto d’ora richieste per controlli ma non svolte;
• tariffa media applicata sia ai veterinari dipendenti sia a veterinari interinali meno costosi;
• costi legati a un fondo di riserva costituito presso la KDS.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se "personale partecipante ai controlli ufficiali" e "personale addetto ai controlli ufficiali" comprendano anche il personale amministrativo e ausiliario;
• se possano essere addebitate unità di tempo richieste ma non eseguite;
• se ciò valga anche per veterinari interinali e per la copertura dei costi generali dell’autorità;
• se sia conforme al diritto UE una tariffa media per controlli svolti da veterinari dipendenti e interinali;
• se possano essere considerati i costi di un fondo di riserva destinato a una società privata incaricata di assistenti ufficiali.

Ragionamento della Corte: personale amministrativo e ausiliario

La Corte osserva che il regolamento n. 882/2004 realizza un’armonizzazione limitata e lascia agli Stati membri una certa discrezionalità organizzativa, purché sia garantita l’efficacia dei controlli ufficiali. Richiama il contesto sistematico: i controlli devono essere efficienti, pianificati in base al rischio e supportati da risorse finanziarie adeguate. La Corte ritiene che il personale amministrativo e ausiliario contribuisca effettivamente all’efficacia dei controlli, perché:

• solleva veterinari e assistenti dalle attività logistiche;
• contribuisce al monitoraggio;
• rende possibile concentrare il personale ispettivo sui compiti strettamente tecnici. Tuttavia, i costi recuperabili devono restare collegati a tempi di lavoro oggettivamente necessari per attività indissociabilmente connesse ai controlli. La base tariffaria non può superare i costi effettivamente sostenuti dall’autorità competente.

Ragionamento della Corte: unità di tempo richieste ma non eseguite

La Corte afferma che l’articolo 27, paragrafo 4, lettera a), non osta, in linea di principio, all’addebito di unità di un quarto d’ora non effettivamente svolte se il macello non ha informato con sufficiente anticipo dell’intenzione di abbreviare il controllo. Il motivo è l’esigenza di preservare l’efficacia del sistema, che richiede pianificazione delle risorse e disponibilità del personale. Il bilanciamento con il principio di proporzionalità impone però che l’autorità competente preveda e comunichi un termine ragionevole entro il quale il macello possa ridurre la durata del controllo senza subire l’addebito pieno delle unità originariamente previste.

Ragionamento della Corte: veterinari interinali e costi generali

La Corte precisa che la soluzione vale anche se i controlli sono svolti da veterinari interinali non remunerati per le unità non eseguite e se la quota corrispondente confluisce nei costi generali dell’autorità competente, a condizione che:

• la quota non includa i costi salariali dei veterinari interinali per le unità non eseguite;
• sia effettivamente collegata a costi generali riconducibili a categorie ammissibili dell’allegato VI. Non è quindi sufficiente un mero meccanismo di copertura generica: il nesso con i costi tassabili deve essere dimostrato.

Ragionamento della Corte: tariffa media

La Corte ammette l’uso di una tariffa media anche quando i controlli siano svolti da veterinari dipendenti dell’autorità o da veterinari interinali retribuiti in misura inferiore. La forfettizzazione è compatibile con l’articolo 27, paragrafo 4, lettera b), e serve anche a garantire parità di trattamento e a evitare differenze tariffarie dipendenti dallo status del singolo veterinario. Resta però fermo che, sul piano complessivo, le tasse riscosse non devono eccedere i costi dell’autorità competente riferibili alle voci dell’allegato VI; se emerge un utile nel periodo considerato, la tariffa va ridotta per il periodo successivo.

Ragionamento della Corte: fondo di riserva

La Corte esclude che il gettito delle tasse possa finanziare la costituzione di un fondo di riserva a favore di una società privata come la KDS. L’articolo 27 consente di coprire soltanto costi effettivamente sostenuti per i controlli ufficiali e indicati tassativamente nell’allegato VI. Un fondo destinato a far fronte a future crisi sanitarie o a garantire continuità finanziaria della società privata non corrisponde a un costo effettivamente derivante dall’esecuzione dei controlli e non può quindi essere incluso nella base di calcolo delle tasse.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• i costi del personale amministrativo e ausiliario possono essere inclusi, in proporzione al tempo oggettivamente necessario per attività indissociabilmente connesse ai controlli;
• è possibile addebitare unità di un quarto d’ora non eseguite se il macello non ha avvisato per tempo della riduzione del controllo;
• la regola vale anche per veterinari interinali e per la copertura dei costi generali, se il nesso con costi ammissibili è provato;
• la tariffa media è compatibile con il regolamento;
• è invece vietato tener conto dei costi per la costituzione di un fondo di riserva a favore di una società privata.

Principi utili per la pratica

Per gli operatori del settore agroalimentare e per i consulenti fiscali/contabili emergono alcuni punti chiave:

• le tasse per controlli ufficiali devono restare ancorate a costi effettivi e categorie tassative dell’allegato VI;
• l’organizzazione del servizio può includere personale non ispettivo, se funzionalmente necessario ai controlli;
• la programmazione delle ispezioni può giustificare l’addebito di tempo prenotato e non utilizzato, ma solo entro limiti di ragionevolezza e con preavviso adeguato;
• il ricorso a tariffe medie è ammissibile se non produce recuperi eccedenti rispetto ai costi complessivi;
• i fondi di riserva per soggetti privati incaricati di supportare i controlli non possono essere finanziati tramite tali tasse.