Sentenza n. 917/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la variante urbanistica con cui il Comune di Firenze ha distinto, all’interno della categoria funzionale residenziale, l’uso per residenza temporanea, comprendente le locazioni turistiche brevi e determinate strutture extra-alberghiere, vietandone il nuovo insediamento nel nucleo storico cittadino, area UNESCO. Con il primo motivo hanno dedotto violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 l.r. Toscana 65/2014, sostenendo che il Comune avrebbe creato una nuova categoria o sottocategoria non prevista dalla legge, inciso illegittimamente sul diritto di proprietà e invaso materie riservate alla competenza statale. Hanno inoltre sostenuto che la destinazione a residenza temporanea, non risultando dai titoli edilizi rilevanti ai sensi dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 e dell’art. 99, comma 4, l.r. 65/2014, sarebbe urbanisticamente irrilevante e incompatibile con la sopravvenuta l.r. 61/2024. Con il secondo motivo hanno contestato la possibilità di introdurre un divieto assoluto di mutamento d’uso all’interno della medesima categoria funzionale. Con il terzo motivo hanno dedotto incompetenza, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione, assumendo che lo strumento urbanistico fosse stato utilizzato per disciplinare il turismo e non il governo del territorio. Con il quarto motivo hanno denunciato irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà, anche per il successivo regolamento comunale sulle locazioni turistiche brevi. Con il quinto motivo hanno lamentato l’indeterminatezza del divieto di nuovo insediamento, in particolare quanto alla sorte delle attività cessate temporaneamente. Con il sesto motivo hanno contestato il ricorso al procedimento semplificato di variante, deducendo l’inesistenza dei presupposti di cui agli artt. 30 e 32 l.r. 65/2014. Il Comune ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso collettivo e il difetto di interesse, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo contro la deliberazione di adozione della variante, poiché la successiva deliberazione di approvazione non si era limitata a confermare meccanicamente la variante adottata, ma aveva recepito osservazioni e contributi e adeguato la disciplina alla sopravvenuta l.r. 61/2024. Ne è derivata la necessità di esaminare i motivi aggiunti contro gli atti di approvazione, che sono stati respinti integralmente. Il giudice ha ritenuto che gli artt. 23-ter d.P.R. 380/2001 e 99 l.r. 65/2014 consentano ai Comuni di individuare, all’interno della medesima categoria funzionale, usi differenziati e di fissare specifiche condizioni, limitazioni e, in presenza di esigenze territoriali oggettive e motivate, anche divieti specifici. La nozione di residenza temporanea non è stata considerata una nuova categoria funzionale, ma una distinzione interna alla categoria residenziale, giustificata dal peculiare impatto urbanistico delle locazioni turistiche brevi e delle strutture extra-alberghiere. L’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 disciplina le modalità di prova dello stato legittimo e della destinazione d’uso, ma non impedisce ai Comuni di valorizzare urbanisticamente usi differenziati interni alla stessa categoria. Il divieto è stato ritenuto espressione del potere di governo del territorio, nonché coerente con la tutela della residenzialità stabile, del tessuto urbano, dei servizi e dell’identità del centro storico. La scelta pianificatoria è stata sorretta da dati e motivazioni concernenti overtourism, gentrificazione, riduzione degli alloggi per locazioni di lunga durata, aumento dei canoni, impatto sui servizi e salvaguardia dell’area UNESCO. Il TAR ha escluso la violazione degli artt. 41 e 42 Cost., trattandosi di effetti conformativi e non ablativi della proprietà e della libertà di iniziativa economica; ha escluso altresì l’invasione delle competenze legislative statali ex art. 117 Cost., rilevando che l’intervento attiene al governo del territorio. La misura è stata ritenuta non discriminatoria e proporzionata perché circoscritta al nucleo storico, riferita a specifici usi, operante solo per nuovi insediamenti e limitata temporalmente alla durata del piano operativo. Il quinto motivo è stato respinto perché il divieto è sufficientemente chiaro nel riferirsi alla destinazione futura di nuovi alloggi alla locazione turistica breve; la questione delle attività temporaneamente cessate è stata ritenuta esplorativa e priva di interesse concreto e attuale. Anche il sesto motivo è stato respinto: la variante riguarda il piano operativo, ha ad oggetto previsioni interne al territorio urbanizzato e rientra quindi nella procedura semplificata prevista dall’art. 30, comma 2, l.r. 65/2014. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni al mutamento d’uso e, secondo il TAR, tale potere può comprendere, in presenza di esigenze territoriali motivate, anche divieti specifici.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio.

  La norma individua i documenti rilevanti per provare lo stato legittimo e la destinazione d’uso, ma non impedisce al Comune di distinguere e disciplinare usi diversi all’interno della stessa categoria funzionale.

• art. 30, comma 2, l.r. Toscana 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  Il ricorso alla procedura semplificata è legittimo quando la variante al piano operativo riguarda previsioni interne al territorio urbanizzato.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali ... possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso.

  La norma regionale conferma il potere comunale di dettare una disciplina specifica dei mutamenti d’uso, anche mediante limitazioni interne alla medesima categoria funzionale.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024

  I Comuni possono ... individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve.

  La disciplina regionale riconosce la possibilità di regolamentare localmente le locazioni turistiche brevi e considera rilevanti le caratteristiche del tessuto urbano e l’impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

• art. 42 Cost.

  La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

  Il divieto urbanistico produce un effetto conformativo sulla proprietà, compatibile con la funzione sociale del bene e non lesivo del nucleo essenziale del diritto dominicale.

• art. 41 Cost.

  L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

  La libertà economica può essere limitata per finalità sociali, ambientali, urbanistiche e di tutela del patrimonio storico e dell’ambiente urbano, purché la misura sia necessaria, proporzionata e non discriminatoria.

• art. 117 Cost.

  La variante rientra nel governo del territorio, materia di legislazione concorrente, e non invade le competenze statali esclusive in materia di ordinamento civile, concorrenza o beni culturali.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti urbanistici approvati acquistano efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione sul BURT.

  La disposizione è richiamata per la disciplina dell’efficacia degli strumenti urbanistici approvati.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono distinguere, all’interno della medesima categoria funzionale, usi con diverso impatto urbanistico e possono assoggettarli a specifiche condizioni, limitazioni o divieti, purché tali misure siano esplicite, oggettive, non discriminatorie e sorrette da adeguata motivazione riferita alle caratteristiche concrete del territorio.
• Il potere comunale di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e dell’art. 99 l.r. Toscana 65/2014 può comprendere il divieto di nuovi insediamenti di uno specifico uso interno alla categoria residenziale, quando il divieto sia circoscritto territorialmente e temporalmente e giustificato da esigenze di ordinato sviluppo urbano.
• La disciplina probatoria dello stato legittimo e della destinazione d’uso mediante i titoli edilizi previsti dall’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 non impedisce agli strumenti urbanistici di attribuire rilievo autonomo a usi differenziati interni alla medesima categoria funzionale.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e sono sindacabili dal giudice solo per errori di fatto, travisamento, arbitrarietà, manifesta illogicità o irragionevolezza; il giudice non può sostituire una propria valutazione, ancorché opinabile, a quella dell’amministrazione quando quest’ultima sia plausibile, istruita e proporzionata.
• Un divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi può essere compatibile con gli artt. 41 e 42 Cost. quando abbia natura conformativa, lasci al proprietario modalità alternative di sfruttamento del bene, sia volto a tutelare la residenzialità e l’ambiente urbano e operi solo per il futuro, senza incidere sulle attività già legittimamente insediate.
• Il ricorso contro l’adozione di una variante diviene improcedibile quando la successiva approvazione non costituisca mera conferma delle previsioni adottate, ma introduca nuove valutazioni o modifiche; in tal caso il giudizio deve concentrarsi sull’atto di approvazione, se ritualmente impugnato con motivi aggiunti.

Come è indicizzato