Corte di giustizia, Sentenza C-471/18

Impugnazione contro la lettera ECHA di dichiarazione di non conformità nel quadro REACH

La pronuncia riguarda un ricorso in impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato una lettera dell’ECHA relativa alla valutazione di un fascicolo di registrazione REACH. La controversia verte sulla natura giuridica della lettera, sulla ricevibilità del ricorso di primo grado e sull’estensione dei poteri dell’ECHA nella fase successiva a una decisione di richiesta informazioni ex articolo 41, paragrafo 3, del regolamento REACH.

Fatti e procedimento principale

Esso Raffinage aveva presentato una registrazione per una sostanza chimica; la registrazione era stata dichiarata completa. L’ECHA aveva avviato la valutazione del fascicolo e, con decisione del 6 novembre 2012 adottata sulla base degli articoli 41, paragrafo 3, e 50-51 REACH, aveva rilevato la non conformità di parte delle informazioni e richiesto uno studio specifico sulla tossicità prenatale nei conigli.

Successivamente, Esso aveva trasmesso informazioni alternative, senza effettuare il test richiesto, sostenendo che tali dati fossero un’alternativa accettabile. Con lettera del 1° aprile 2015, inviata al ministero francese competente, l’ECHA ha dichiarato che il fascicolo aggiornato non conteneva tutte le informazioni richieste, ha constatato la non conformità rispetto all’articolo 5 REACH e la violazione dell’articolo 41, paragrafo 4, e ha invitato le autorità francesi ad adottare le misure esecutive di competenza.

Il Tribunale aveva annullato la lettera, ritenendola un atto impugnabile e riconoscendo la ricevibilità e la fondatezza del ricorso di Esso. La Germania, sostenuta da Francia e Paesi Bassi, ha impugnato tale decisione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1 REACH, che persegue un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente e la promozione di metodi alternativi;
• gli articoli 5 e 6, che sanciscono l’obbligo di registrazione e il principio “no data, no market”;
• l’articolo 13, che consente l’acquisizione di informazioni con mezzi diversi dai test su animali, ove possibile;
• l’articolo 20, sul controllo di completezza delle registrazioni da parte dell’ECHA;
• l’articolo 22, sugli aggiornamenti delle registrazioni dopo decisioni ex articoli 40, 41 o 46;
• gli articoli 25, 41, 42, 45, 50 e 51, relativi a valutazione dei fascicoli, comunicazione delle osservazioni, adozione delle decisioni e riparto dei compiti tra ECHA e Stati membri;
• gli articoli 75 e 77, sul ruolo dell’ECHA;
• gli articoli 125 e 126, sugli obblighi degli Stati membri in materia di controlli e sanzioni;
• l’articolo 263 TFUE e l’articolo 56 dello Statuto.

Motivi dell’impugnazione

La Germania sosteneva, in sintesi, tre errori del Tribunale:

• la lettera non sarebbe stata un atto impugnabile, ma solo un parere privo di effetti giuridici vincolanti;
• Esso non avrebbe avuto interesse ad agire, poiché la lettera non avrebbe aggiunto nulla rispetto alla decisione del 6 novembre 2012;
• Esso non sarebbe stata direttamente interessata, in quanto solo le autorità nazionali avrebbero potuto adottare misure nei suoi confronti.

Sul merito, la Germania sosteneva inoltre che l’articolo 42, paragrafo 1, REACH non obbligherebbe l’ECHA a esaminare informazioni alternative al posto dello studio richiesto, ma solo a constatare l’inottemperanza alla propria decisione.

Ragionamento della Corte sull’atto impugnabile

La Corte richiama la giurisprudenza costante secondo cui è impugnabile qualsiasi atto dell’Unione destinato a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del destinatario, modificandone in modo rilevante la situazione giuridica. Per stabilire se un atto abbia tale natura, occorre guardare alla sostanza, al contenuto, al contesto e ai poteri dell’organo che lo ha adottato; l’intenzione dell’autore ha un ruolo solo complementare.

Nel caso concreto, la Corte ha ritenuto che la lettera ECHA, per il suo contenuto, producesse effetti vincolanti sia nei confronti di Esso sia nei confronti delle autorità francesi. Essa conteneva infatti una valutazione definitiva del fascicolo, una dichiarazione di non conformità e constatazioni di violazione degli obblighi REACH, con invito alle autorità nazionali ad adottare misure esecutive. Non poteva quindi essere qualificata come semplice parere tecnico privo di effetti giuridici.

Interpretazione dell’articolo 42, paragrafo 1, REACH

La Corte ha affermato che l’articolo 42, paragrafo 1, REACH attribuisce all’ECHA non solo il potere ma anche l’obbligo di esaminare ogni informazione comunicata dal dichiarante in risposta a una decisione ex articolo 41, paragrafo 3, e, se del caso, di elaborare un appropriato progetto di decisione.

Tale obbligo vale anche quando il dichiarante, invece dello studio richiesto, trasmetta informazioni alternative. La Corte collega questa conclusione al sistema complessivo del regolamento:

• i dichiaranti possono ricorrere a mezzi diversi dai test, nei limiti degli allegati e dell’articolo 13;
• l’articolo 25 e il considerando 47 impongono di evitare sperimentazioni su animali se non strettamente necessarie;
• la procedura REACH è costruita sulla responsabilità primaria dell’industria e sul controllo centralizzato dell’ECHA.

Pertanto, l’ECHA deve verificare se le informazioni alternative soddisfino i requisiti normativi e possano qualificarsi come adattamenti validi. La Corte esclude che ciò rimetta in discussione la decisione ex articolo 41, paragrafo 3: il dichiarante resta tenuto a rispettarla, ma può adempiere agli obblighi anche mediante soluzioni alternative conformi alle norme applicabili.

Rapporto tra ECHA e autorità nazionali

La Corte ribadisce la ripartizione delle competenze voluta dal regolamento REACH:

• l’ECHA è competente per la registrazione, il controllo di completezza e la valutazione dei fascicoli;
• la valutazione delle sostanze in senso stretto spetta in via primaria agli Stati membri, con ruolo di coordinamento dell’ECHA.

Quando l’ECHA constata la non conformità e una violazione degli obblighi REACH, tale accertamento vincola anche le autorità nazionali, che devono applicare gli articoli 125 e 126 e adottare misure e sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. La lettera non era quindi un atto meramente preparatorio o consultivo.

Interesse ad agire e legittimazione

La Corte afferma che l’annullamento della lettera sarebbe stato idoneo a procurare un beneficio a Esso, poiché l’atto conteneva accertamenti vincolanti sfavorevoli e non si limitava a confermare la decisione del 2012. Quanto alla legittimazione ex articolo 263, quarto comma, TFUE, la lettera produceva effetti diretti sulla situazione giuridica di Esso e non lasciava margini discrezionali alle autorità nazionali quanto all’accertamento della violazione, ma solo sulla natura e sull’entità delle sanzioni.

Dispositivo

La Corte ha respinto integralmente l’impugnazione della Repubblica federale di Germania. Ha condannato la Germania a sopportare le spese di Esso Raffinage e dell’ECHA, mentre Repubblica francese, Paesi Bassi, ECEAE, HOPA e HOPA REACH sopportano ciascuno le proprie spese.

Principi affermati

• Una lettera dell’ECHA che accerti la non conformità di informazioni comunicate in risposta a una decisione ex articolo 41, paragrafo 3, REACH e inviti le autorità nazionali ad agire può costituire un atto impugnabile ex articolo 263 TFUE.
• L’articolo 42, paragrafo 1, REACH obbliga l’ECHA a esaminare ogni informazione trasmessa dal dichiarante, comprese informazioni alternative, e, se necessario, a elaborare un progetto di decisione.
• I metodi alternativi ai test su animali devono essere presi in considerazione ogni volta che siano conformi alle condizioni del regolamento REACH, in coerenza con gli articoli 13 e 25 e con l’obiettivo di tutela della salute e dell’ambiente.