Cassazione Civile, Sentenza n. 29178/2020 del 21/12/2020

Esito

La controversia

La CO.RES. S.r.l. chiedeva il riconoscimento e il pagamento di somme relative a lavori di somma urgenza (art.176 d.P.R. 207/2010) eseguiti per conto del Comune di Roma; l'amministrazione aveva avviato, ma non concluso, il procedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art.194, comma 1, lett. e) d.lgs. 267/2000; la società ha impugnato il silenzio-inadempimento ai sensi degli artt.31 e 117 del codice del processo amministrativo per ottenere che l'amministrazione provvedesse al riconoscimento del debito e al pagamento.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso: ha ritenuto insussistente la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere dell'azione proposta per ottenere l'accertamento dell'obbligo dell'ente di provvedere al riconoscimento del debito fuori bilancio ex art.194, lett. e) TUEL, perché la pretesa della società è riconducibile a un diritto soggettivo di pagamento derivante dal rapporto contrattuale/obbligazione sottostante. Di conseguenza la controversia attiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il ricorso è stato respinto e la ricorrente condannata alle spese di giudizio in Cassazione.

Norme richiamate

• Costituzione, art. 103

  Richiamato nel tema del riparto di giurisdizione: la controversia sulla domanda di pagamento riconducibile a diritto soggettivo rientra nella giurisdizione ordinaria.

• d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, art. 176

  Disciplina gli affidamenti in caso di somma urgenza: nella fattispecie gli interventi urgenti hanno originato il credito della appaltatrice verso l'ente.

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), art. 191, comma 4

  Prevede che in difetto di riconoscimento del debito fuori bilancio il rapporto obbligatorio possa ricadere sul funzionario o sull'amministratore che hanno disposto la fornitura; usata per spiegare gli effetti della mancata deliberazione consiliare.

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), art. 194, comma 1, lett. e)

  Stabilisce il procedimento di riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio e viene interpretato come procedimento discrezionale dell'ente volto a valutare utilità e arricchimento per l'ente, non come fonte automatica di un diritto soggettivo del creditore al riconoscimento.

• Codice del processo amministrativo, artt. 31 e 117

  L'azione per silenzio-inadempimento è strumentale e ammessa solo se la pretesa si fonda su interesse legittimo connesso a poteri autoritativi discrezionali; non è lo strumento adeguato per pretese riconducibili a diritti soggettivi di pagamento.

• d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13

  Norma procedurale richiamata in ordine al contributo unificato e agli obblighi di versamento delle spese di giustizia; applicata ai costi di Cassazione.

Massime di principio

• Se la pretesa del privato è essenzialmente un diritto soggettivo di pagamento derivante dall'esecuzione di lavori o forniture, la competenza a decidere spetta al giudice ordinario; l'azione per silenzio-inadempimento avanti al giudice amministrativo è inammissibile.
• Il riconoscimento del debito fuori bilancio ex art.194 TUEL ha carattere discrezionale e valutativo (utilità e arricchimento dell'ente): non costituisce automaticamente un diritto soggettivo del creditore impugnabile come atto dovuto dal giudice amministrativo.
• In caso di mancato riconoscimento o di ritardo nel procedimento di debito fuori bilancio, il creditore può valutare azioni alternative: giudizio ordinario per il pagamento, azione per responsabilità contabile o verso i funzionari (art.191, comma 4 TUEL), o altre azioni civili appropriate.
• Prima di promuovere un ricorso per silenzio amministrativo, verificare la natura della pretesa (interesse legittimo vs diritto soggettivo): usare il rimedio amministrativo/giurisdizionale coerente con la natura della posizione sostanziale.
• Per aumentare le chance di tutela, il privato dovrebbe documentare concretamente l'esistenza del rapporto obbligatorio, l'avvenuta esecuzione e gli elementi di utilità/arricchimento per l'ente se intende comunque valorizzare la procedura di riconoscimento del debito, pur sapendo che il giudice amministrativo difficilmente può sostituirsi all'ente nella valutazione discrezionale.
• Valutare tempestivamente le possibili azioni parallele (ricorso al giudice ordinario per il pagamento, segnalazione agli organi di controllo contabile, richiesta di responsabilità a carico dei funzionari) quando l'ente non conclude il procedimento di riconoscimento.