Parere n. 1742/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il Ministero della Difesa ha chiesto se l'art. 547 del d.lgs. n. 66/2010, letto con l'art. 464, comma 5, del d.P.R. n. 90/2010, comporti la gratuità della concessione di locali demaniali destinati agli Organismi di Protezione Sociale (OPS) in ragione della finalità istituzionale, indipendentemente dalla natura del soggetto affidatario. L'Amministrazione ha sostenuto che il quadro normativo introdotto nel 2010 avrebbe superato il precedente orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui la gratuità ricorre quando gli OPS sono incardinati nell'Amministrazione della Difesa o l'attività è gestita direttamente, mentre negli altri casi i concessionari sono tenuti a corrispondere i canoni o gli indennizzi. La Sezione ha preliminarmente esaminato l'ammissibilità della richiesta, anche alla luce dell'esistenza di controversie giurisdizionali sulla materia.

Il parere

La Sezione ha dichiarato inammissibile il quesito, senza esaminare il merito dell'interpretazione dell'art. 547 del d.lgs. n. 66/2010. La richiesta non è stata ritenuta un quesito interpretativo rivolto a risolvere un dubbio giuridico di interesse generale, ma una domanda di preventiva approvazione di una specifica modalità applicativa della norma e di scelte operative relative alla gestione dei beni demaniali, rientranti nell'autonomia e nella responsabilità gestionale dell'Amministrazione. Inoltre, la questione è già oggetto di controversie giurisdizionali e di indirizzi giurisprudenziali contrastanti; il parere richiesto attiene allo specifico interesse dell'Amministrazione, in un ambito riconducibile ai compiti di consulenza dell'Avvocatura dello Stato.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 17 l. 15 maggio 1997, n. 127

  E’ stato anche sottolineato come, dopo le modifiche introdotte con l’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, il parere facoltativo deve riguardare solo “le attività che più incisivamente impegnano l’azione del Governo e degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato ordinamento” e non può essere attivato “…da una mera pretesa o esigenza dell’amministrazione interessata, la quale al contrario deve esporre, nella sua richiesta di parere, i rilevanti motivi di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative, che quasi impongono il ricorso al parere facoltativo, il quale, altrimenti, andrebbe a sovrapporsi all’esclusiva autonomia e responsabilità dirigenziale”.

  Il parere facoltativo è riservato alle questioni che impegnano in modo rilevante l'azione degli organi pubblici e richiedono l'esposizione di motivi di interesse pubblico significativi; non può essere richiesto per soddisfare una mera esigenza dell'Amministrazione né per trasferire al Consiglio di Stato scelte rientranti nella responsabilità dirigenziale.

• art. 33, comma 1, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054

  E’ infine da ricordare che, per garantire il corretto equilibrio istituzionale, è stata reiteratamente esclusa la possibilità di richiedere pareri facoltativi su materie o fattispecie per le quali già siano pendenti o in corso di attivazione controversie giurisdizionali, ciò con riguardo anche alla previsioni di cui all’art. 33, comma 1, del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054.

  Per preservare l'equilibrio istituzionale, il parere facoltativo non deve essere richiesto su questioni già sottoposte, o in procinto di essere sottoposte, alla cognizione giurisdizionale.

• art. 547 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  Come già rilevato nel precedente parere istruttorio la questione sottoposta all’esame del Consiglio di Stato concerne la corretta interpretazione dell’art. 547 del d.lgs. 15 marzo 2010, valorizzato dal Ministero richiedente per sostenere la gratuità dell’uso dei beni demaniali dati in concessione agli O.P.S. in relazione alle finalità istituzionali perseguite, a prescindere dal soggetto affidatario.

  La disposizione è individuata come norma centrale del dubbio ministeriale sull'eventuale gratuità delle concessioni demaniali agli OPS in funzione della destinazione istituzionale, indipendentemente dal soggetto affidatario. Il Consiglio di Stato, tuttavia, non decide il merito interpretativo perché dichiara inammissibile la richiesta.

• art. 464, comma 5, d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90

  Il Ministero dalla lettura dell’art. 547 del d.lgs. n. 66/2010 (Codice dell’ordinamento militare) in combinato disposto con l’art. 464 comma 5 del d.P.R. n. 90/2010 (Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare) ritiene superate le conclusioni raggiunte da questo Consiglio nel parere 3345/05, secondo cui «in tutti i casi in cui l’Amministrazione della difesa incardini gli organismi di protezione sociale nel proprio ambito, oppure quando provveda alla gestione diretta delle attività, l’uso dei beni dello Sato non può che essere gratuita, non potendosi evidentemente prevedere l’obbligo di pagamento di un canone a carico di una Amministrazione statale. Per converso, al di fuori delle ipotesi sopra indicate, non sembrano sussistere dubbi circa l’obbligo dei concessionari di corrispondere i canoni o indennizzi dovuti per l’uso dei beni dello Stato».

  La disposizione è richiamata, in combinato disposto con l'art. 547 del Codice dell'ordinamento militare, a sostegno della tesi ministeriale volta a superare il precedente criterio fondato sulla gestione diretta o sull'incardinamento degli OPS. La Sezione non si pronuncia sulla correttezza di tale lettura.

Massime di principio

• Il parere facoltativo del Consiglio di Stato non è uno strumento di approvazione preventiva di scelte applicative o gestionali riservate all'autonomia e alla responsabilità dell'amministrazione attiva; è ammissibile quando la questione presenta rilevanti motivi di interesse pubblico e investe attività di significativa importanza istituzionale.
• Non è ammissibile richiedere un parere facoltativo su una questione già oggetto di controversie giurisdizionali o per la quale siano in corso di attivazione controversie, al fine di salvaguardare il corretto equilibrio tra funzione consultiva e funzione giurisdizionale.
• La funzione consultiva facoltativa non deve sovrapporsi alla consulenza istituzionale dell'Avvocatura dello Stato quando la richiesta concerne un interesse specifico dell'amministrazione e non un interesse generale dell'ordinamento.

Come è indicizzato