Sentenza n. 5036/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

I dipendenti hanno impugnato la disciplina transitoria del trattamento di quiescenza e previdenza adottata dall’ANAC in assenza di accordo sindacale. La delibera riconosceva al personale in servizio al 7 aprile 2020 il diritto di opzione tra il regime dell’indennità di fine rapporto (IFR) e il TFR integrato da previdenza complementare, prevedendo per l’IFR una riduzione del 30 per cento rispetto alla disciplina precedente, compensata per il periodo dal 1° gennaio 2020 al 31 dicembre 2024. I ricorrenti hanno dedotto: la violazione dell’art. 57 del regolamento ANAC, che prevedeva la definizione del trattamento di quiescenza e previdenza previo accordo con le organizzazioni sindacali; il divieto di reformatio in peius del trattamento previdenziale e di quiescenza; la violazione dei principi di legittimo affidamento e di irretroattività; la violazione dell’art. 3 Cost. per la disparità di trattamento tra dipendenti assunti prima e dopo il 7 aprile 2020 e tra dipendenti ancora in servizio e dipendenti già cessati, questi ultimi beneficiari dell’IFR integrale. L’ANAC ha proposto appello incidentale contro la parte della sentenza di primo grado che aveva ritenuto illegittima la disparità di trattamento tra i dipendenti assunti prima e dopo il 7 aprile 2020, sostenendo che la data del 7 aprile 2020 corrispondeva all’accordo collettivo dell’AGCM assunto quale riferimento e che la diversificazione dei regimi era giustificata dall’anzianità di servizio e dalla necessità di individuare una decorrenza per la riforma.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e accolto l’appello incidentale dell’ANAC, riformando la sentenza del TAR e respingendo integralmente il ricorso di primo grado. Quanto alla disciplina unilaterale, il Collegio ha ritenuto legittima, in mancanza di accordo sindacale, l’adozione di una regolamentazione provvisoria e unilaterale, desumibile dall’art. 40, comma 3-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001 e collegata all’art. 97 Cost., per evitare vuoti regolamentari e pregiudizi alla funzionalità amministrativa. La precedente delibera ANAC n. 87 del 2020 non aveva consumato tale facoltà, poiché aveva una funzione limitata agli accantonamenti e non costituiva una disciplina generale, neppure provvisoria. Il Collegio ha escluso che il rinvio del regolamento ANAC ai criteri vigenti presso l’AGCM imponesse una piena equiparazione dei trattamenti: l’ANAC conserva autonomia organizzativa e può tenere conto delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative. Non è quindi ravvisabile una reformatio in peius illegittima per la riduzione del 30 per cento dell’IFR, né una lesione dell’affidamento, anche perché la disciplina prevedeva misure compensative per il periodo transitorio. La tutela dell’affidamento in materia previdenziale è stata ritenuta limitata e compatibile con modifiche pro futuro dirette all’equilibrio finanziario, purché ragionevoli, bilanciate e non retroattive su prestazioni già erogate. È stata inoltre esclusa la disparità di trattamento rispetto ai dipendenti già cessati, poiché la compensazione neutralizzava la differenza tra l’IFR integrale e quella ridotta. L’appello incidentale dell’ANAC è stato accolto perché la diversificazione tra personale assunto prima e dopo il 7 aprile 2020 rientra nella discrezionalità dell’amministrazione e costituisce una fisiologica scansione temporale della riforma; il sindacato giudiziale può censurarla solo in presenza di manifesta irragionevolezza, non ravvisata nel caso concreto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017

  Attribuisce all’ANAC il compito di definire con regolamento l’ordinamento giuridico ed economico del personale.

• art. 57 del regolamento ANAC sull’ordinamento giuridico ed economico del personale

  il trattamento di quiescenza e previdenza è definito in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM, previo accordo con le OO.SS.

  Il rinvio ai criteri dell’AGCM non comporta una piena equiparazione; in assenza di accordo sindacale è legittima una disciplina provvisoria e unilaterale, tenuto conto dell’autonomia organizzativa e delle specifiche esigenze dell’ANAC.

• art. 1, comma 3, del regolamento ANAC sull’ordinamento giuridico ed economico del personale

  il trattamento giuridico ed economico del personale e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati dalla disciplina vigente in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità

  La disposizione impone il riferimento ai criteri dell’AGCM, ma esclude automatismi e parificazione integrale dei trattamenti.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  Esprime il principio secondo cui, in caso di mancato accordo sindacale, l’amministrazione può adottare una regolamentazione provvisoria e unilaterale per evitare vuoti normativi o regolamentari e pregiudizi alla funzionalità amministrativa.

• art. 97 Cost.

  Costituisce il fondamento costituzionale della necessità di evitare vuoti regolamentari pregiudizievoli per il buon andamento e la funzionalità dell’azione amministrativa.

• art. 3 Cost.

  Il principio di parità di trattamento non impedisce differenziazioni temporali dei regimi previdenziali quando siano ragionevoli e collegate alla decorrenza della riforma.

• legge 8 agosto 1995, n. 335

  Richiamata quale esempio di introduzione del sistema di calcolo contributivo e di modifica dei regimi previdenziali.

• legge 22 dicembre 2011, n. 214

  Richiamata quale intervento di estensione dell’applicazione del sistema contributivo.

Massime di principio

• In assenza di un accordo sindacale previsto dalla disciplina regolamentare, l’amministrazione può adottare una regolamentazione provvisoria e unilaterale dei rapporti oggetto di negoziazione, quando ciò sia necessario per evitare vuoti regolamentari e pregiudizi alla funzionalità amministrativa, purché la disciplina definitiva resti subordinata all’accordo previsto.
• Il rinvio regolamentare ai criteri adottati da un’altra autorità amministrativa non determina, salvo espressa previsione, un obbligo di integrale parificazione dei trattamenti: l’amministrazione conserva la propria autonomia organizzativa e può adattare quei criteri alle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative.
• In materia di trattamento previdenziale e di quiescenza, il divieto di reformatio in peius e la tutela dell’affidamento non impediscono modifiche pro futuro dei regimi applicabili, dirette all’equilibrio finanziario, se rispettano i canoni di ragionevolezza e bilanciamento degli interessi e non incidono retroattivamente su prestazioni già erogate.
• Una misura compensativa riferita al periodo transitorio può neutralizzare la disparità tra il trattamento previdenziale ridotto previsto dalla nuova disciplina e quello integrale già riconosciuto a dipendenti cessati, escludendo una lesione della parità di trattamento o un effetto retroattivo pregiudizievole.
• La differenziazione temporale dei regimi previdenziali in base alla data di assunzione o di decorrenza della riforma rientra nella discrezionalità dell’amministrazione; il sindacato giurisdizionale può censurarla soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, non essendo necessario assicurare l’identità di disciplina a tutti i dipendenti in servizio.
• La riforma di un trattamento previdenziale può incidere su diritti ancora in via di maturazione, mentre non può retroagire in modo pregiudizievole su prestazioni già erogate; l’individuazione di una data di decorrenza costituisce elemento fisiologico di ogni riforma.

Come è indicizzato