Sentenza n. 7027/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, ospite di una RSA e destinataria di prestazioni socio-sanitarie integrate, ha impugnato la nota con cui il Comune di Verona aveva rideterminato retroattivamente la propria quota di compartecipazione alla retta per il 2021, chiedendo il rimborso di € 5.125,39. La quota era stata calcolata applicando il regolamento comunale sulla compartecipazione alle rette, già annullato con sentenza del TAR Veneto n. 10/2021, passata in giudicato, perché contrastante con la disciplina nazionale sull'ISEE. Il TAR aveva respinto la domanda relativa al 2021 ritenendo tardiva l'impugnazione della nota del 29 aprile 2022, pur avendo accolto quella relativa al 2022. In appello il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione attiva, sostenendo che la quota gravasse sul figlio della ricorrente; è stata inoltre riproposta la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2-sexies d.l. n. 42/2016. L'appellante ha contestato la tardività e ha sostenuto che l'annullamento del regolamento impedisse l'applicazione dei relativi criteri e travolgesse gli atti applicativi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha accolto integralmente il ricorso di primo grado, annullando la nota comunale del 29 aprile 2022. Ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione attiva: le note comunali erano rivolte alla persona assistita e la pretesa restitutoria si fondava sull'applicazione del regolamento alla sua posizione; inoltre, la componente economica riferibile al figlio costituisce soltanto un elemento aggiuntivo dell'ISEE del beneficiario, non trasferendo al figlio la titolarità della posizione controversa. Ha confermato l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale per difetto di rilevanza, poiché il giudizio riguardava esclusivamente gli effetti dell'annullamento del regolamento e non la compatibilità costituzionale dei criteri regolamentari. Nel merito, ha affermato che l'annullamento giurisdizionale di un regolamento, avente natura normativa, opera erga omnes ed ex tunc, rimuovendo il regolamento dall'ordinamento e impedendone ogni ulteriore applicazione. Gli atti applicativi adottati sulla base del regolamento annullato perdono retroattivamente la propria base normativa quando sussista un rapporto di presupposizione diretta, caratterizzato da appartenenza alla medesima sequenza procedimentale e da un nesso di derivazione necessaria, nel quale il regolamento costituisca il presupposto unico e imprescindibile dell'atto applicativo. La nota di rimborso, limitandosi ad applicare i criteri del regolamento annullato, è stata quindi automaticamente caducata. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in € 4.000, oltre accessori, con rifusione all'apposito capitolo della giustizia amministrativa per l'ammissione dell'appellante al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, lett. b), DPCM n. 159/2013

  L’art. 6, co. 3, lett. b), del DPCM n. 159/2013 prevede, invero, che per “le sole prestazioni erogate in ambiente residenziale a ciclo continuativo” la “presenza di figli del beneficiario non inclusi nel nucleo familiare ai sensi del comma 2” comporta solo che “l'ISEE” – della persona interessata, nel caso di specie, la sig.ra -OMISSIS-, – “è integrato di una componente aggiuntiva per ciascun figlio, calcolata sulla base della situazione economica dei figli medesimi, avuto riguardo alle necessità del nucleo familiare di appartenenza, secondo le modalità di cui all'allegato 2, comma 1, che costituisce parte integrante del presente decreto”.

  La presenza di figli non inclusi nel nucleo familiare non rende il figlio il soggetto passivo della quota né sposta su di lui la titolarità della posizione; determina soltanto una componente aggiuntiva dell'ISEE della persona beneficiaria.

• art. 104 c.p.a.

  Come ha correttamente rilevato l’appellante la pretesa “tardività” è stata pronunciata con riferimento alla nota prot. n. 157298 del 29.04.2022 avente ad “oggetto”: “sig.ra -OMISSIS-””; anche la nota del 01.12.2021 è rivolta unicamente alla “sig.ra -OMISSIS-”; non vi è alcuna menzione del “figlio” né di una pretesa “quota” a carico dello stesso è menzionata nella nota del 06.07.2021, nella quale il “contributo economico giornaliero” a favore della sig.ra -OMISSIS- è ridotto “da € 33,58 ad € 24,21” con conseguente preteso “rimborso della maggior somma anticipata” alla stessa (e non certo al “figlio”).

  Il Consiglio di Stato rileva la questione processuale relativa alla tardività dell'eccezione di difetto di legittimazione, ma la ritiene assorbita perché l'eccezione è comunque infondata.

• art. 2-sexies d.l. n. 42/2016

  L’oggetto del giudizio, quindi, investe la sola pretesa, avanzata dal Comune di Verona, al rimborso di una somma già in precedenza determinata, calcolata – a sua volta – sulla base di un Regolamento già annullato in sede giurisdizionale. Non costituiscono oggetto del presente contenzioso i criteri stabiliti nell’atto regolamentare, per i quali si potrebbe porre il problema di compatibilità con la normativa nazionale evocato dall’appellata, in quanto il punto controverso riguarda esclusivamente gli effetti dell’annullamento del Regolamento.

  La questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando il giudizio non richiede di applicare o scrutinare la disposizione censurata, ma riguarda esclusivamente gli effetti caducatori dell'annullamento giurisdizionale del regolamento.

• art. 133 d.P.R. n. 115/2002

  Condanna il Comune di Verona a rifondere all’appellante le spese ed onorari del doppio grado di giudizio che liquida nella misura complessiva di € 4.000,00 oltre accessori di legge, da rifondersi all’apposito capitolo della giustizia amministrativa, stante l’ammissione della parte al patrocinio a spese dello Stato, ai sensi dell’art. 133, d.P.R. n. 115/2002.

  Quando la parte vittoriosa è ammessa al patrocinio a spese dello Stato, la condanna alle spese deve essere disposta in favore dell'apposito capitolo della giustizia amministrativa secondo la disciplina richiamata.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un regolamento comunale, quale atto normativo generale, astratto e innovativo, opera erga omnes ed ex tunc: il regolamento è rimosso dall'ordinamento per chiunque possa esserne destinatario e l'amministrazione non può più applicarlo neppure a fattispecie riferite al periodo anteriore alla sentenza, quando gli effetti dell'annullamento siano rilevanti.
• Gli atti amministrativi adottati sulla base di un regolamento successivamente annullato perdono retroattivamente la propria base normativa quando il regolamento costituisca il presupposto unico e imprescindibile dell'atto applicativo e sussista un nesso di derivazione necessaria tra i due atti; in tale ipotesi l'invalidità del regolamento ha efficacia caducante sull'atto conseguenziale, non meramente viziante.
• La titolarità dell'interesse a impugnare un atto che determina o richiede il pagamento della compartecipazione a una prestazione socio-sanitaria spetta direttamente alla persona beneficiaria del servizio, anche quando l'ISEE sia integrato da una componente aggiuntiva calcolata sulla situazione economica di un figlio non convivente.
• La questione di legittimità costituzionale è priva di rilevanza quando la decisione della controversia dipende esclusivamente dagli effetti dell'annullamento di un regolamento e non dall'applicazione o dalla validità costituzionale della disposizione censurata.

Come è indicizzato