Sentenza n. 15916/2025 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Poste Italiane ha impugnato il provvedimento AGCM deducendo, in primo luogo, la tardività dell'avvio del procedimento: le prime segnalazioni risalivano al 2018-2019, mentre la contestazione era stata notificata il 24 marzo 2022, con violazione dell'art. 14 l. 689/1981, del termine di 180 giorni previsto dal regolamento AGCM e del principio di ragionevole durata, nonché lesione delle garanzie procedimentali e dei diritti di difesa. In secondo luogo, ha contestato l'applicabilità del Codice del consumo ai BFP e la propria qualificazione come professionista e responsabile delle condotte, sostenendo di svolgere una mera attività esecutiva e di distribuzione per conto di CDP (o del MEF per i titoli anteriori al 14 aprile 2001), senza essere parte del rapporto di investimento né trarre vantaggio dalla prescrizione dei buoni. In terzo luogo, ha negato la scorrettezza delle due pratiche: la documentazione prescritta dal D.M. 6 ottobre 2004, approvata da CDP, avrebbe fornito le informazioni necessarie; la data precisa di prescrizione non sarebbe predeterminabile per le possibili cause di sospensione; inoltre, Poste non sarebbe tenuta a contattare i titolari prima della prescrizione. Ha dedotto difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, sviamento e violazione della proporzionalità. In via subordinata, ha contestato la quantificazione delle sanzioni, sostenendo che i ricavi da raccolta postale non fossero propri e che il pregiudizio dei risparmiatori non potesse essere computato a suo carico, non avendo Poste beneficiato delle somme prescritte. CDP ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva; tale eccezione è stata respinta.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la sentenza della Corte di giustizia del 30 gennaio 2025 osti all'interpretazione che renderebbe perentorio il termine di 180 giorni previsto dal regolamento AGCM per l'avvio dell'istruttoria: il termine ha natura sollecitatoria e il suo superamento non determina automaticamente l'annullamento del provvedimento. Nel caso concreto, l'AGCM ha acquisito gli elementi essenziali per ricostruire le condotte solo dopo le richieste istruttorie e il riscontro di Poste, ricevuto a fine dicembre 2021; l'avvio del procedimento il 24 marzo 2022 è stato giudicato ragionevole. Poste, inoltre, non ha dimostrato una concreta lesione dei propri diritti di difesa. L'eccezione di CDP è stata respinta: la deduzione di Poste secondo cui le attività contestate sarebbero imputabili a CDP era sufficiente a radicarne la legittimazione passiva, restando la fondatezza dell'imputazione questione di merito. Nel merito, il TAR ha ritenuto che Poste, remunerata da CDP e incaricata del collocamento, della gestione e del rimborso dei BFP, sia responsabile degli obblighi di diligenza e trasparenza verso i sottoscrittori e sia qualificabile come professionista ai fini del Codice del consumo, anche senza un lucro direttamente ricavato dalle somme cadute in prescrizione. I risparmiatori persone fisiche che investono il proprio risparmio fuori da un'attività professionale sono consumatori. È stata confermata la pratica A: la scheda di sintesi indicava che il capitale era sempre rimborsabile, omettendo il termine di prescrizione e le conseguenze della sua scadenza, e collocava la durata in un contesto che poteva farla apparire rilevante soltanto per gli interessi; la data di scadenza apposta sul buono non chiariva da sola che, trascorsi dieci anni, si perdeva il diritto al capitale e agli interessi. È stata confermata anche la pratica B: Poste, pur consapevole del numero elevato di buoni in prescrizione — 713.066 dal 2018 al 24 marzo 2022 — non aveva adottato iniziative per avvisare i titolari dell'imminente scadenza del termine. Gli obblighi informativi specifici del D.M. 6 ottobre 2004 non esauriscono i doveri di correttezza e diligenza verso i consumatori né impediscono misure informative ulteriori. Il quarto motivo è stato respinto: l'AGCM ha applicato i parametri dell'art. 11 l. 689/1981 richiamati dall'art. 27, comma 13, del Codice del consumo, considerando gravità, diffusione, recidiva, misure correttive e condizioni economiche dell'impresa. Le sanzioni di 560.000 euro per la pratica A e 840.000 euro per la pratica B sono state giudicate congrue e proporzionate. Spese compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 11 e 13 direttiva 2005/29/CE

  Gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che: essi ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica commerciale sleale condotto da un’autorità nazionale responsabile dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest’ultima di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica.

  Il diritto dell'Unione non consente una disciplina che imponga l'avvio della fase istruttoria entro un termine breve decorrente anche dalla prima segnalazione e che sanzioni automaticamente il suo superamento con l'annullamento del provvedimento e la decadenza dell'autorità; la disciplina nazionale va applicata preservando effettività e indipendenza operativa dell'autorità.

• art. 14 l. 689/1981

  Deve infatti rilevarsi che, pronunciandosi sulla questione dell’applicabilità dell’art. 14 della l. n. 689/81, e del relativo termine di 90 giorni per la contestazione delle violazioni, ai procedimenti sanzionatori in materia di pratiche commerciali scorrette, con sentenza del 30 gennaio 2025 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato che: “Gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che: essi ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica commerciale sleale condotto da un’autorità nazionale responsabile dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine con l’annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest’ultima di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica”.

  Nel procedimento relativo a pratiche commerciali scorrette, il termine dell'art. 14 non può essere applicato in modo da far decorrere necessariamente la contestazione dalla prima segnalazione e da produrre l'annullamento automatico del provvedimento per il suo superamento. Il superamento del termine ragionevole rileva ai fini dell'annullamento se abbia concretamente pregiudicato i diritti di difesa.

• art. 6 del Regolamento AGCM sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette

  Deve quindi concludersi per la natura non perentoria, ma piuttosto sollecitatoria, anche del termine di 180 stabilito dall’art. 6 del Regolamento per l’avvio dell’istruttoria.

  Il termine regolamentare di 180 giorni per l'avvio dell'istruttoria è sollecitatorio, non perentorio; il suo superamento non comporta decadenza dell'AGCM né, da solo, l'annullamento della decisione finale.

• art. 5, comma 2, del Regolamento AGCM sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette

  Dall’altro, lo stesso regolamento prevede che l’Agcm, anche dopo lo spirare del ridetto termine, possa avviare l’istruttoria (v. art. 5, comma 2, secondo periodo del. 25411/2015), in tal modo evidentemente negando la consumazione del potere di provvedere in materia che conseguirebbe alla decadenza.

  La possibilità regolamentare di avviare l'istruttoria anche dopo il termine conferma che il termine non consuma il potere dell'AGCM e non determina decadenza.

• art. 18 d.lgs. 206/2005

  Nella fattispecie, per l’attività di collocamento dei buoni postali Poste riceve commissioni annue da Cassa Depositi e Prestiti; inoltre, quale soggetto deputato alla distribuzione dei BFP, è Poste che entra in contatto con i consumatori, ai quali deve assicurare trasparenza, correttezza e completezza informativa sulle caratteristiche essenziali del titolo (tra cui scadenza e prescrizione) per garantire scelte consapevoli del consumatore finale, sia ai fini della sottoscrizione del buono che della successiva fase di rimborso dello stesso.

  La nozione di professionista comprende il soggetto che svolge abitualmente e in modo organizzato un'attività di distribuzione e gestione che incide sui consumatori, anche se non è l'emittente e non ricava direttamente un lucro dalle somme prescritte. Il risparmiatore persona fisica che investe fuori dalla propria attività professionale può essere qualificato come consumatore.

• artt. 20, 21 e 22 d.lgs. 206/2005

  Anche in questo caso, il rispetto della normativa di settore non vale ad esonerare il professionista dal porre in essere quei comportamenti ed accorgimenti ulteriori che, pur non espressamente previsti, discendono comunque dall’applicazione del più generale principio di correttezza e buona fede nei rapporti contrattuali in corso con la vasta platea dei consumatore/risparmiatori; ciò soprattutto a fronte del numero elevato e costante di segnalazioni ricevute in un lungo arco temporale e del numero di buoni caduti in prescrizione (713.066 dal 2018 al 24 marzo 2022).

  Il rispetto degli obblighi informativi settoriali non esaurisce la diligenza richiesta dal Codice del consumo: in presenza di ambiguità od omissioni idonee a incidere sulle decisioni dei consumatori, e di un numero elevato di prescrizioni noto al professionista, possono essere necessarie ulteriori iniziative informative, anche preventive.

• art. 6 d.m. 6 ottobre 2004

  Tale normativa, infatti, oltre ad individuare alcune incombenze specifiche (quale l’approvazione della documentazione contrattuale da parte di CDP) stabilisce anche, in via generale, che in sede di collocamento Poste fornisca “informazioni analitiche” (tra l’altro) sui “rischi tipici dell’operazione” e sulle “principali clausole contrattuali”, sicché non può essere intesa come ostativa rispetto all’inserimento di informazioni ulteriori nella documentazione fornita all’interessato.

  Gli obblighi informativi del decreto non costituiscono un elenco chiuso e non impediscono al distributore di integrare la documentazione con informazioni ulteriori necessarie a rendere comprensibili i rischi e le clausole essenziali.

• art. 6-ter d.m. 6 ottobre 2004

  L’art. 6-ter del D.M. 6.10.2004 disciplina infine la prescrizione dei BFP e stabilisce che i diritti dei titolari dei buoni fruttiferi postali si prescrivono trascorsi dieci anni dalla data di scadenza del buono per quanto riguarda il capitale e gli interessi.

  I diritti al capitale e agli interessi dei BFP si prescrivono decorsi dieci anni dalla scadenza; l'informativa al sottoscrittore deve rendere comprensibili la decorrenza e gli effetti della prescrizione, inclusa la perdita del diritto al rimborso.

• art. 27, comma 13, d.lgs. 206/2005

  Quanto alla quantificazione della sanzione, contestata con il quarto motivo di gravame, deve osservarsi come nella sua determinazione l’Autorità si è attenuta ai parametri di riferimento individuati dall’art. 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all'articolo 27, co. 13, del d.lgs. n. 206/05, e quindi ha considerato la gravità della violazione, l’opera svolta dall'impresa per eliminare o attenuare l'infrazione, la personalità dell'agente e le condizioni economiche dell'impresa stessa.

  La determinazione della sanzione per pratiche commerciali scorrette segue i criteri dell'art. 11 l. 689/1981 richiamati dal Codice del consumo, includendo gravità, condotta riparatoria, personalità dell'agente e condizioni economiche.

• art. 11 l. 689/1981

  Quanto alla quantificazione della sanzione, contestata con il quarto motivo di gravame, deve osservarsi come nella sua determinazione l’Autorità si è attenuta ai parametri di riferimento individuati dall’art. 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all'articolo 27, co. 13, del d.lgs. n. 206/05, e quindi ha considerato la gravità della violazione, l’opera svolta dall'impresa per eliminare o attenuare l'infrazione, la personalità dell'agente e le condizioni economiche dell'impresa stessa.

  La sanzione va graduata considerando gravità della violazione, attività svolta per attenuarne gli effetti, personalità dell'agente e condizioni economiche; la valutazione dell'AGCM è stata ritenuta congrua anche tenendo conto di diffusione, recidiva e misure migliorative.

Massime di principio

• Il termine regolamentare previsto per l'avvio dell'istruttoria AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette ha natura sollecitatoria e non perentoria quando la disciplina non prevede espressamente decadenza e consente comunque l'avvio dopo la sua scadenza; il suo superamento non comporta automaticamente l'annullamento del provvedimento sanzionatorio.
• La durata irragionevole della fase preistruttoria può incidere sulla validità del provvedimento sanzionatorio soltanto se il ricorrente dimostra un concreto pregiudizio ai propri diritti di difesa. La decorrenza del tempo va valutata considerando quando l'autorità abbia acquisito gli elementi essenziali per delineare l'illecito, non necessariamente dalla prima segnalazione.
• È professionista ai fini del Codice del consumo il soggetto che, in modo organizzato e continuativo, distribuisce e gestisce prodotti destinati ai consumatori e viene direttamente in contatto con questi ultimi, anche quando agisce per conto dell'emittente e non consegue un vantaggio diretto dalle somme non riscosse. Il piccolo risparmiatore persona fisica che investe fuori dalla propria attività professionale è consumatore.
• Il rispetto degli obblighi informativi stabiliti dalla disciplina settoriale non esaurisce necessariamente i doveri di diligenza, correttezza e completezza imposti dalla disciplina sulle pratiche commerciali scorrette; possono essere richieste informazioni ulteriori quando la documentazione complessiva ometta o presenti in modo ambiguo caratteristiche essenziali del prodotto.
• Per prodotti finanziari o di risparmio con un termine di prescrizione che comporti la perdita del capitale e degli interessi, l'informativa deve chiarire in modo comprensibile non soltanto la scadenza del prodotto, ma anche la decorrenza del termine prescrizionale e le conseguenze della mancata riscossione entro tale termine. La consapevolezza del professionista circa prescrizioni numerose e ricorrenti può rendere necessarie iniziative preventive di informazione ai titolari.

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