Sentenza n. 1300/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, già affidataria del servizio sino al 30 settembre 2018, ha chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dall’affidamento diretto del servizio a partire dal 1° ottobre 2018, senza gara e senza proroga del precedente contratto. L’illegittimità dell’affidamento era stata definitivamente accertata dal Consiglio di Stato, che aveva ritenuto non applicabile al trasporto marittimo di passeggeri l’affidamento diretto previsto per taluni servizi ferroviari e aveva annullato la nota ministeriale. La società ha dedotto la violazione delle norme nazionali ed europee sull’evidenza pubblica, sulla concorrenza e sulla tutela del mercato, sostenendo che il Ministero avrebbe dovuto indire una gara oppure prorogare il contratto in essere nelle more della nuova procedura. Ha chiesto il ristoro del danno derivante dalla mancata possibilità di eseguire il servizio dal 1° ottobre 2018 al 1° ottobre 2023, prospettando inizialmente la mancata aggiudicazione e, in sede di discussione, la perdita di chance. Il Ministero ha contestato l’elemento soggettivo della responsabilità, assumendo di avere agito in un quadro normativo non chiaro, e ha negato la concreta risarcibilità della chance in assenza di una gara effettivamente svolta. La ricorrente ha inoltre chiesto il danno curriculare, quantificato forfettariamente.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente nei limiti della domanda risarcitoria per perdita di chance. Il TAR ha ritenuto già accertata l’illegittimità dell’affidamento, ma ha escluso il danno da mancata aggiudicazione, perché non era possibile affermare con certezza che, ove nel 2018 fosse stata bandita una gara, la ricorrente avrebbe ottenuto il servizio. Ha invece riconosciuto la lesione della chance quale bene giuridico autonomo: la ricorrente, gestore uscente interessato alla proroga e successivamente unico partecipante e aggiudicatario della gara bandita nel 2023, aveva perso a causa dell’affidamento illegittimo la concreta possibilità di conseguire il servizio anche per il periodo anteriore. Il TAR ha escluso che, ai fini dell’an debeatur, fosse necessaria una soglia minima di probabilità particolarmente elevata; la probabilità rileva soprattutto nella liquidazione del quantum. In materia di mancato affidamento di una gara pubblica, il giudice ha inoltre ritenuto non necessaria la prova della colpa dell’amministrazione, in ragione dell’imputazione obiettiva della violazione degli obblighi europei di trasparenza e non discriminazione. La quantificazione è stata rimessa al Ministero ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., entro sessanta giorni dalla comunicazione amministrativa della sentenza. Il danno dovrà essere calcolato sulla media dell’utile effettivo conseguito dalla società nell’esecuzione del servizio dopo il 1° ottobre 2023, detratto l’aliunde perceptum; in mancanza della prova relativa all’assenza di compensazione, il Ministero potrà ridurre la somma del 75%. Sul risultato così determinato dovrà essere applicata la percentuale del 10% quale valore della chance. Sono state riconosciute rivalutazione monetaria, interessi compensativi sulla somma rivalutata e interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino al pagamento. È stata respinta la domanda di danno curriculare, poiché non era stata fornita una prova specifica della perdita di commesse, del peggioramento della redditività o della lesione dell’immagine commerciale. Il Ministero è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per lesione derivante dall’esercizio illegittimo o dal mancato esercizio dell’attività amministrativa richiede l’accertamento degli elementi della responsabilità aquiliana, inclusi danno ingiusto, nesso causale, prova del pregiudizio e, in via generale, dolo o colpa.

• art. 2043 c.c.

  danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria

  Costituisce la base della responsabilità extracontrattuale e consente di riconoscere come danno risarcibile anche la perdita della possibilità concreta di conseguire un vantaggio, quando tale chance sia stata lesa da una condotta antigiuridica.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di provare la spettanza del bene della vita o, nel caso di perdita di chance, l’esistenza della possibilità perduta, nonché l’an e il quantum del pregiudizio.

• art. 124, comma 1, c.p.a.

  Anche il danno da perdita di chance deve essere provato dal concorrente danneggiato sia quanto all’esistenza sia quanto all’ammontare; il principio dispositivo opera pienamente e non è sostituito dal metodo acquisitivo.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando non è possibile determinare direttamente l’importo del risarcimento, il giudice può fissare i criteri e il termine entro cui l’amministrazione deve proporre al creditore il pagamento di una somma; in caso di mancata offerta, mancato accordo o mancato adempimento, è esperibile il giudizio di ottemperanza.

• art. 1226 c.c.

  Consente la liquidazione equitativa del danno quando il suo preciso ammontare non possa essere provato, mediante criteri coerenti con l’utile effettivo, l’aliunde perceptum e il valore probabilistico della chance.

• art. 47, comma 11-bis, d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  La disposizione non poteva essere utilizzata per sottrarre al confronto concorrenziale un servizio di trasporto pubblico marittimo veloce di passeggeri, non equiparabile ai servizi ferroviari cui può applicarsi l’affidamento diretto previsto dalla disciplina europea.

• regolamento (CE) n. 1370/2007

  L’affidamento diretto previsto dall’art. 5, paragrafo 6, riguarda, alle condizioni stabilite, i contratti di servizio pubblico di trasporto ferroviario e non si estende automaticamente al trasporto pubblico marittimo.

• regolamento (CEE) n. 3577/1992

  I contratti di trasporto pubblico di passeggeri per via navigabile devono essere conclusi nel rispetto delle relative regole di gara, senza ricorrere all’affidamento diretto previsto per specifici servizi ferroviari.

Massime di principio

• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: occorre accertare la lesione ingiusta di un bene della vita, il nesso causale e il danno effettivamente provato.
• Quando l’amministrazione omette illegittimamente di bandire una gara pubblica, il mancato aggiudicatario può ottenere il risarcimento integrale della mancata aggiudicazione solo se dimostra con certezza che avrebbe conseguito il contratto; se tale certezza manca, può essere risarcita la perdita della concreta possibilità di aggiudicazione.
• La chance costituisce un bene giuridico autonomo: ai fini dell’an debeatur non è necessario dimostrare una soglia predeterminata di probabilità elevata, essendo sufficiente provare il nesso causale tra la condotta antigiuridica e la perdita della possibilità concreta; la probabilità incide principalmente sulla quantificazione equitativa del danno.
• Nel risarcimento per mancato affidamento di una gara pubblica derivante dalla violazione di obblighi europei di trasparenza e non discriminazione, la responsabilità dell’amministrazione può essere imputata in termini obiettivi, senza necessità di provare la colpa della stazione appaltante.
• La quantificazione della perdita di chance può essere effettuata, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., considerando l’utile effettivo ricavabile dall’esecuzione del servizio, detraendo l’aliunde perceptum e applicando una frazione probabilistica del vantaggio finale; il danneggiato deve provare l’assenza di compensazioni alternative.
• Il danno curriculare non è risarcibile in via automatica o forfettaria: deve essere provata in modo specifico la perdita di concrete opportunità professionali, di commesse, di qualificazione, di redditività o di avviamento direttamente riconducibile alla mancata aggiudicazione.

Come è indicizzato