Sentenza n. 542/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La società attuatrice ha impugnato il provvedimento comunale che aveva stabilito: l’applicazione del prezziario regionale vigente al momento della richiesta del titolo edilizio, senza adeguamento ai prezziari aggiornati previsti dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022; l’applicazione del limite di spesa previsto per il recupero del fossato del Priamar soltanto alle lavorazioni impreviste di natura archeologica; il mancato raggiungimento della soglia minima necessaria per lo svincolo parziale della fideiussione. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis e degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione e violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, per omessa comunicazione dei motivi ostativi. Con il secondo motivo ha contestato l’interpretazione restrittiva della clausola della convenzione urbanistica che fissava un importo massimo e invariabile a carico dell’attuatore per il recupero del fossato, sostenendo che il limite riguardasse l’intera opera di scavo archeologico e non soltanto i costi derivanti da imprevisti archeologici. Con il terzo motivo ha invocato l’applicazione dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022 e del prezziario regionale aggiornato del 2022 alle opere di urbanizzazione realizzate direttamente a scomputo del contributo di costruzione, deducendo anche violazione degli artt. 16, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001 e 36, comma 4, d.lgs. n. 50/2016, nonché dei principi di leale collaborazione, proporzionalità e ragionevolezza. Con il quarto motivo ha sostenuto che lo svincolo della fideiussione avrebbe dovuto essere calcolato con riferimento alla singola opera relativa al fossato, oppure sulla base della contabilizzazione aggiornata dei lavori, e non sul valore complessivo delle tre opere di urbanizzazione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: anche a prescindere dall’applicabilità dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, il Comune aveva garantito un ampio contraddittorio predecisorio mediante la presentazione dell’istanza e numerosi incontri, culminati nella comunicazione delle ragioni ostative, sicché non era necessaria una nuova comunicazione formale dei motivi ostativi. Il secondo motivo è stato accolto: interpretando la convenzione secondo il senso letterale delle clausole, il giudice ha ritenuto che l’espressione “lavoro di scavo archeologico” qualificasse l’intero intervento di recupero del fossato, in ragione delle tecniche e degli accorgimenti necessari per operare su resti storici. Il limite di spesa fisso e invariabile riguarda quindi l’intera opera urbanizzativa, comprendendo tutte le lavorazioni funzionali al suo recupero, quali il taglio delle piante, la verifica bellica e la rimozione di materiali ulteriori, fermo l’obbligo di completare l’area con le dotazioni minime necessarie alla fruizione in sicurezza entro il plafond concordato. Il terzo motivo è stato respinto. Il giudice amministrativo ha riconosciuto la propria giurisdizione esclusiva sulle controversie relative all’esecuzione della convenzione urbanistica, ai sensi dell’art. 133, comma 1, n. 2, c.p.a., ma ha escluso nel merito l’applicabilità dell’art. 26 d.l. n. 50/2022. La norma, eccezionale e testualmente riferita agli appalti pubblici di lavori aggiudicati sulla base di offerte, non è analogicamente estensibile all’esecuzione diretta di opere di urbanizzazione da parte del soggetto attuatore di una convenzione urbanistica. Il quarto motivo è stato respinto: la fideiussione era stata prestata unitariamente per tutte le opere, per complessivi € 1.506.065,87, e la soglia del 20% ammontava a € 301.213,17, mentre lo stato di avanzamento riconosciuto era pari a € 214.655,34. La convenzione non consentiva di calcolare la soglia separatamente per ciascuna opera. Anche aggiungendo le lavorazioni del fossato non inizialmente riconosciute, l’importo non avrebbe raggiunto la soglia. Il provvedimento è stato annullato limitatamente all’interpretazione dell’art. 4, comma 6, della convenzione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La sua applicabilità è stata lasciata in via preliminare non risolta; il giudice ha comunque escluso la violazione perché l’interessata aveva beneficiato di un ampio dialogo predecisorio.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi generali dell’azione amministrativa e all’obbligo di motivazione; le censure sono state respinte o assorbite dalla valutazione del contraddittorio effettivamente svolto.

• art. 1362 cod. civ.

  Il senso letterale delle parole e delle espressioni convenzionali costituisce il principale criterio per ricostruire la comune intenzione delle parti; la clausola relativa al lavoro di scavo archeologico è stata interpretata come riferita all’intera opera di recupero del fossato.

• art. 1375 cod. civ.

  Richiamato dalla ricorrente nell’ambito dell’esecuzione secondo buona fede della convenzione; la decisione favorevole sul secondo motivo è stata fondata principalmente sull’interpretazione letterale della clausola.

• art. 16, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  Le opere di urbanizzazione realizzate direttamente dal soggetto attuatore, se di importo inferiore alla soglia comunitaria, non sono state ricondotte alla disciplina del codice dei contratti pubblici.

• art. 133, comma 1, n. 2, c.p.a.

  Le controversie relative alla formazione e all’esecuzione delle convenzioni urbanistiche rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 26 d.l. 50/2022, convertito in l. 91/2022

  Il meccanismo emergenziale di adeguamento dei prezzi, previsto testualmente per determinati appalti pubblici di lavori, è norma eccezionale e non può essere applicato analogicamente alle opere di urbanizzazione eseguite direttamente dal soggetto attuatore di una convenzione urbanistica.

• art. 14 disp. prel. cod. civ.

  Vieta l’applicazione analogica delle leggi eccezionali; tale regola impedisce di estendere l’art. 26 d.l. n. 50/2022 a fattispecie diverse dagli appalti pubblici considerati dalla norma.

• art. 13, comma 4b, della convenzione urbanistica

  Lo svincolo parziale della garanzia è subordinato al raggiungimento di almeno il 20% del costo delle opere cui la fideiussione si riferisce; in assenza di una previsione che consenta il calcolo separato, la soglia va riferita all’importo complessivo garantito.

Massime di principio

• Nelle controversie relative all’esecuzione di una convenzione urbanistica, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende anche le questioni riguardanti i criteri di contabilizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo, quando esse incidono sull’attuazione dell’assetto urbanistico convenuto e non consistono nella mera richiesta di un corrispettivo contrattuale.
• Una clausola convenzionale che qualifica un intervento come lavoro di scavo archeologico e fissa, per tale intervento, un importo di spesa a carico dell’attuatore fisso e invariabile deve essere interpretata, secondo il suo tenore letterale e la funzione della pattuizione, come riferita all’intera opera urbanizzativa, comprendendo tutte le lavorazioni funzionali al recupero archeologico, non soltanto gli imprevisti derivanti da ritrovamenti.
• L’art. 26 del d.l. n. 50/2022, in quanto disposizione eccezionale testualmente riferita agli appalti pubblici di lavori, non è analogicamente applicabile alle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dal soggetto attuatore di una convenzione urbanistica, anche quando l’aumento dei costi possa determinare una riduzione delle opere eseguite a scomputo.
• Quando una garanzia fideiussoria convenzionale è prestata unitariamente per più opere e la convenzione prevede lo svincolo al raggiungimento di una percentuale del costo delle opere garantite, la soglia percentuale deve essere calcolata sull’importo complessivo garantito, salvo una previsione espressa che consenta il calcolo separato per singole opere.
• La reiterazione della comunicazione dei motivi ostativi non è necessaria quando l’interessato abbia già partecipato effettivamente al procedimento e l’amministrazione abbia discusso con lui le ragioni impeditive dell’accoglimento dell’istanza nel corso di un interlocuzione predecisoria già avviata.

Come è indicizzato