Sentenza n. 5956/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva presentato una SCIA/istanza di autorizzazione per installare un palo poligonale per antenne, di altezza complessiva originaria pari a 41 metri, destinato a garantire la connettività in una zona bianca, nonché un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica. L’area ricadeva in un SIC e negli ulteriori contesti paesaggistici del PPTR costituiti da siti di rilevanza naturale e paesaggi rurali. La Commissione locale per il paesaggio aveva espresso parere sfavorevole, ritenendo l’intervento di notevole impatto visivo e incompatibile con gli artt. 73 e 83 delle NTA del PPTR; l’Ufficio paesaggio aveva poi adottato il diniego definitivo, condividendo le valutazioni della Commissione e respingendo le osservazioni della società. In appello la società ha dedotto, tra l’altro, la carenza assoluta di potere della Commissione locale, l’inefficacia o tardività del relativo parere, il difetto di autonoma motivazione del diniego, la violazione dell’art. 17-bis l. 241/1990 e la formazione del silenzio-assenso ai sensi della disciplina sulle infrastrutture di comunicazione elettronica. Ha inoltre censurato il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti, la sproporzione e l’irragionevolezza della valutazione paesaggistica, lamentando che l’amministrazione non avesse considerato la natura non primaria del vincolo derivante dal PPTR, l’assenza di specifici divieti per l’opera, la funzione essenziale dell’impianto, l’impossibilità di una diversa localizzazione, la presenza di altri tralicci, la coerenza con il Piano d’ambito e la disponibilità a ridurre l’altezza e ad adottare misure di mitigazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha annullato i provvedimenti impugnati, ordinando al Comune di rideterminarsi sulla domanda. Ha respinto la censura relativa alla formazione del silenzio-assenso sulla SCIA: la novella dell’art. 87, comma 9, d.lgs. 259/2003, entrata in vigore dopo la presentazione dell’istanza, non poteva applicarsi retroattivamente in assenza di disposizioni transitorie; inoltre, la ricaduta dell’area in un SIC imponeva la conclusione espressa della Valutazione di incidenza, incompatibile con il silenzio-assenso. È stata respinta anche la censura fondata sull’art. 17-bis l. 241/1990, poiché il procedimento era stato attivato da un privato e non riguardava rapporti tra amministrazioni né una decisione pluri-strutturata. Il Collegio ha ritenuto legittimo il coinvolgimento della Commissione locale per il paesaggio: il parere era obbligatorio ma non vincolante, il termine regionale aveva natura ordinatoria e il dirigente dell’Ufficio paesaggio aveva fatto proprie le valutazioni della Commissione, assumendo una decisione formalmente autonoma. È stata invece accolta la censura relativa al difetto di istruttoria e motivazione. L’amministrazione, pur potendo negare l’intervento per ragioni paesaggistiche, avrebbe dovuto effettuare una valutazione concreta, proporzionata e adeguatamente motivata, considerando il contenuto specifico del vincolo, le caratteristiche dell’opera, la sua necessità per la copertura della zona bianca, l’assenza di incidenza sulle componenti boschive e rurali, la presenza di altri tralicci, l’impossibilità di una diversa localizzazione e le misure di mitigazione proposte. Le formule relative alla dissonanza dell’impianto e alla sua visibilità erano state ritenute generiche e insufficienti, non spiegando perché l’opera restasse incompatibile anche dopo l’eventuale riduzione dell’altezza e l’adozione delle mitigazioni. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 143, comma 1, lett. e), d.lgs. 42/2004

  Il PPTR può individuare ulteriori contesti paesaggistici, distinti dai beni paesaggistici sottoposti a tutela ope legis; la diversa natura del vincolo deve essere considerata nella concreta valutazione di compatibilità.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il regime autorizzatorio paesaggistico non è automaticamente esteso agli ulteriori contesti di cui all’art. 143, comma 1, lett. e), ma la disciplina regionale può prevedere il coinvolgimento degli organi e degli organismi competenti nell’ambito dei procedimenti delegati.

• art. 8, comma 1, lett. a), l.r. Puglia n. 20/2009

  Il parere della Commissione locale per il paesaggio è richiesto nei procedimenti relativi ad autorizzazioni, accertamenti e pareri delegati, salvo le eccezioni previste; il parere è obbligatorio ma non vincolante e il termine per renderlo è ordinatorio.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica a un procedimento attivato da un privato nei confronti di una sola amministrazione, quando non vi sia una decisione pluri-strutturata né un rapporto orizzontale tra amministrazioni.

• art. 87, comma 9, d.lgs. 259/2003, nel testo ratione temporis vigente

  La disciplina applicabile al silenzio-assenso sulle infrastrutture di comunicazione elettronica è quella vigente al momento della presentazione dell’istanza; la novella successiva non opera retroattivamente in assenza di una disposizione transitoria.

• art. 40, comma 2, lett. a), d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla l. 29 luglio 2021, n. 108

  La modifica dell’art. 87, comma 9, d.lgs. 259/2003, entrata in vigore dopo la presentazione dell’istanza, non si applica retroattivamente alle domande anteriori.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  fatti salvi “i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione Europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi”

  Il silenzio-assenso è escluso quando il diritto dell’Unione impone l’adozione di un provvedimento espresso.

• Direttiva 92/43/CEE (Direttiva Habitat)

  Per gli interventi incidenti su siti di interesse comunitario è necessaria la Valutazione di incidenza, che deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato.

• art. 43, comma 5, d.lgs. 259/2003

  Il favore per la diffusione delle infrastrutture di comunicazione elettronica non deroga alla disciplina di tutela dei beni ambientali e culturali prevista dal d.lgs. 42/2004.

• art. 91 NTA PPTR Puglia

  Disciplina l’accertamento di compatibilità paesaggistica oggetto del procedimento, il cui esito deve essere sostenuto da una valutazione concreta e motivata.

• artt. 73 e 83 NTA PPTR Puglia

  Le prescrizioni relative ai siti di rilevanza naturale e ai paesaggi rurali costituiscono il parametro della valutazione di compatibilità, ma non esonerano l’amministrazione dall’esaminare le caratteristiche specifiche dell’intervento e le possibili mitigazioni.

• art. 8, comma 1, l. 241/1990

  Richiamato nel procedimento per la richiesta di integrazione documentale; non costituisce la base decisiva della pronuncia.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto consente la presentazione di osservazioni, che devono essere esaminate e confutate con motivazione effettiva nel provvedimento finale.

• art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile

  In assenza di espressa previsione transitoria, la nuova disciplina non dispone retroattivamente e si applica secondo la regola generale di irretroattività.

• art. 1 l. 241/1990

  I principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza concorrono a delimitare l’esercizio del potere amministrativo, ma la decisione si fonda principalmente sul difetto di istruttoria e motivazione.

Massime di principio

• Nella valutazione paesaggistica di un’infrastruttura di comunicazione elettronica l’amministrazione può accordare prevalenza alla tutela paesaggistica, ma deve verificare concretamente, secondo adeguatezza e proporzionalità, se i valori tutelati possano essere preservati mediante prescrizioni o misure di mitigazione.
• Il diniego paesaggistico non può fondarsi su formule generiche, astratte o stereotipate sulla visibilità e sulla dissonanza dell’opera: deve indicare il contenuto specifico del vincolo, le caratteristiche del manufatto, il suo concreto inserimento nel contesto e le ragioni per cui anche le misure di mitigazione proposte non consentano la compatibilità.
• La particolare rilevanza pubblica delle infrastrutture di comunicazione elettronica non impone all’autorità paesaggistica di perseguire direttamente lo sviluppo della rete, ma obbliga l’amministrazione a considerare, nella valutazione concreta dell’impatto, la funzione dell’impianto, l’eventuale indispensabilità della localizzazione, l’assenza di alternative tecniche e le soluzioni di mitigazione praticabili.
• Il parere della Commissione locale per il paesaggio, quando previsto dalla disciplina regionale, è un atto endoprocedimentale obbligatorio ma non vincolante; il suo eventuale ritardo non determina l’inesistenza del parere e non impedisce la decisione finale quando il termine abbia natura ordinatoria e l’amministrazione procedente eserciti autonomamente il potere valutativo.
• L’art. 17-bis l. 241/1990 opera nei rapporti tra amministrazioni coinvolte in un procedimento e non si applica al procedimento verticale instaurato da un privato per ottenere un provvedimento amministrativo, quando non vi sia una decisione pluri-strutturata.
• La disciplina sopravvenuta sul silenzio-assenso per le infrastrutture di comunicazione elettronica non si applica alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore in assenza di una disposizione transitoria; inoltre, la necessità di una Valutazione di incidenza su un sito di interesse comunitario esclude la formazione del silenzio-assenso quando il diritto dell’Unione richiede un provvedimento espresso.

Come è indicizzato