Corte di giustizia, Sentenza C-65/21

Impugnazioni in materia di classificazione di sostanze chimiche e responsabilità extracontrattuale

Le cause riunite C‑65/21 P e da C‑73/21 P a C‑75/21 P riguardano quattro impugnazioni proposte da produttori di pece di catrame di carbone ad alta temperatura (PCCAT) contro le sentenze del Tribunale del 16 dicembre 2020 che avevano respinto le loro domande di risarcimento danni nei confronti della Commissione europea. La controversia nasce dalla classificazione della PCCAT, effettuata dal regolamento (UE) n. 944/2013, come sostanza di tossicità acuta per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H400) e di tossicità cronica per l’ambiente acquatico di categoria 1 (H410).

Contesto normativo

La Corte richiama anzitutto il regolamento (CE) n. 1272/2008, che mira a garantire un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente e disciplina la classificazione, l’etichettatura e l’imballaggio delle sostanze e delle miscele. Sono centrali:

• l’articolo 1, paragrafo 1, che definisce gli obiettivi del regolamento;
• l’articolo 3, che qualifica come pericolosa una sostanza o miscela che soddisfa i criteri di pericolo previsti nell’allegato I;
• l’articolo 37, relativo alla procedura di armonizzazione della classificazione, con intervento del CVR dell’ECHA e decisione finale della Commissione;
• l’allegato I, in particolare il punto 4.1.3.5.5 sul metodo della somma per le miscele pericolose per l’ambiente acquatico. La Corte richiama anche il regolamento (UE) n. 944/2013, il regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH), la direttiva 2008/68/CE e la direttiva 2012/18/UE.

Vicenda amministrativa e giudiziaria precedente

Nel 2010 i Paesi Bassi avevano proposto all’ECHA la classificazione della PCCAT come sostanza pericolosa anche per l’ambiente acquatico. Il CVR aveva confermato la proposta, ritenendo che la sostanza dovesse essere considerata come miscela e applicando il metodo della somma ai suoi componenti, con attribuzione di fattori M ai componenti più tossici. Sulla base di quel parere, la Commissione aveva adottato il regolamento controverso nel 2013.

Le società interessate avevano inizialmente impugnato il regolamento dinanzi al Tribunale, che nel 2015 lo aveva annullato nella parte relativa alla classificazione ambientale della PCCAT; la Corte, nel 2017, aveva respinto l’impugnazione della Commissione, confermando l’annullamento. Successivamente, le società avevano agito per il risarcimento del danno sostenendo che l’illegittima classificazione avesse causato costi di adeguamento per imballaggio, trasporto, schede di sicurezza e disciplina Seveso.

Domande sollevate in impugnazione

Le ricorrenti censuravano le sentenze del Tribunale con sei motivi, deducendo in sostanza che:

• il Tribunale avrebbe erroneamente dichiarato irricevibile il motivo sulla violazione del dovere di diligenza;
• avrebbe mal valutato il parametro della prudenza e della diligenza;
• avrebbe attribuito rilievo eccessivo alla complessità normativa;
• avrebbe fornito motivazione insufficiente o contraddittoria;
• avrebbe richiamato impropriamente il principio di precauzione.

Ragionamento della Corte

La Corte esamina dapprima il motivo relativo al dovere di diligenza. Osserva che tale dovere è insito nel principio di buona amministrazione e che, nella giurisprudenza sull’errore manifesto di valutazione, la mancata considerazione accurata e imparziale di tutti gli elementi rilevanti coincide spesso con la violazione del dovere di diligenza. Per questo motivo, il Tribunale aveva errato nel considerare il motivo come autonomo e tardivo; tuttavia l’errore era inconferente, perché il motivo si confondeva con quello, tempestivamente dedotto, dell’errore manifesto di valutazione, già esaminato nel merito.

Quanto al quarto motivo, la Corte chiarisce che il Tribunale non aveva qualificato l’illecito della Commissione come violazione del regolamento in sé, ma aveva valutato se tale illecito costituisse una violazione sufficientemente qualificata idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione. La Corte sottolinea che la responsabilità extracontrattuale può derivare anche dalla violazione manifesta e grave dei limiti del potere discrezionale, ma nel caso concreto il Tribunale non aveva rimesso in discussione la constatazione, già compiuta nelle sentenze di annullamento, secondo cui la Commissione aveva commesso un errore manifesto di valutazione non considerando tutti gli elementi pertinenti. Le censure relative al CVR vengono respinte perché il Tribunale non si era fondato esclusivamente sul suo parere né aveva attribuito al comitato un dovere di prudenza e diligenza.

Sul secondo motivo, la Corte afferma che il giudice dell’Unione può e deve considerare tutti gli elementi pertinenti per valutare se l’illecito sia sufficientemente qualificato, anche se non espressamente invocati dalle parti. È quindi legittimo che il Tribunale abbia esaminato il grado di chiarezza del metodo della somma e la sua formulazione, giungendo alla conclusione che la norma non indicava in modo sufficientemente chiaro che la solubilità della sostanza dovesse essere presa in considerazione. Le ricorrenti non hanno fornito argomenti idonei a rimettere in discussione tale valutazione.

Sul terzo motivo, la Corte respinge la censura di insufficiente motivazione relativa al riferimento alla complessità del quadro giuridico. Non vi è contraddizione tra l’affermazione, nelle sentenze impugnate, della complessità dell’operazione di classificazione e l’ordinanza sulle spese in un’altra fase del medesimo contenzioso. Inoltre il Tribunale non era tenuto a giustificare in modo puntuale la propria soluzione rispetto a quella adottata in un’altra causa anche se riguardante la medesima decisione.

Quanto al quinto motivo, la Corte ritiene che la qualifica dell’approccio della Commissione come "rigoroso" e "prudente" vada letta nel senso che la Commissione aveva cercato di agire entro i limiti delle proprie competenze, non nel senso che il suo operato fosse corretto. La contraddizione individuata dalle ricorrenti sulla mancata nuova classificazione della PCCAT dopo l’annullamento è reale, ma riguarda solo un aspetto accessorio della motivazione, mentre il nucleo della decisione del Tribunale si fonda soprattutto sulla complessità dell’operazione e sulla difficoltà interpretativa della norma.

Sul sesto motivo, la Corte chiarisce che il principio di precauzione è applicabile anche nella classificazione di sostanze chimiche quando restino incertezze sui rischi per l’ambiente o la salute. Tuttavia, nel caso della PCCAT, non risultava dalle precedenti sentenze che vi fossero incertezze tali da giustificare l’applicazione del principio, poiché la Commissione era incorsa in un errore manifesto di valutazione. La Corte rileva però che il richiamo del Tribunale al principio di precauzione era solo ad abundantiam e non costituiva il fondamento decisivo del rigetto della domanda risarcitoria.

Decisione e dispositivo

La Corte respinge integralmente le impugnazioni. Conferma quindi il rigetto delle domande di risarcimento proposte dalle società produttrici di PCCAT. Le ricorrenti sono condannate alle spese sostenute dalla Commissione; il Regno di Spagna e l’ECHA sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• un errore manifesto di valutazione della Commissione non comporta automaticamente la responsabilità extracontrattuale dell’Unione;
• per il risarcimento occorre una violazione sufficientemente qualificata di una norma preordinata a conferire diritti ai singoli;
• nella valutazione di tale requisito il giudice può considerare la complessità tecnica e giuridica della materia, la chiarezza della norma e il carattere scusabile dell’errore;
• il principio di precauzione può operare anche nella classificazione delle sostanze chimiche, ma non sana di per sé un errore di valutazione già accertato.