Cassazione Civile, Sentenza n. 28278/2025 del 24/10/2025

Esito

La controversia

La Regione Puglia ha proposto ricorso per cassazione contestando la sentenza d'appello che aveva ritenuto la Regione (congiuntamente al Comune di Porto Cesareo) responsabile per i danni da erosione costiera subiti dall'immobile di Francesco Negro. I motivi principali: (1) manca legittimazione passiva della Regione in quanto, secondo la ricorrente, le funzioni di gestione e la custodia del demanio marittimo sono state trasferite ai Comuni e non sussisterebbe un potere di fatto della Regione sul tratto interessato; (2) il danno deriverebbe dal fatto illecito di terzi (i concessionari degli stabilimenti balneari) e non dalla cosa in custodia, per cui non sarebbe applicabile l'art. 2051 c.c.; (3) è inammissibile la condanna a un facere (ordine di eseguire opere) nei confronti di un'amministrazione perché inciderebbe sull'autonomia amministrativa. Parallelamente il Comune di Porto Cesareo ha proposto ricorso incidentale sollevando, tra l'altro, che il mare antistante non rientra nel demanio marittimo e che le opere che avrebbero causato il danno sono state realizzate fuori dalle aree demaniali o senza titoli, escludendo quindi il rapporto di custodia e la responsabilità comunale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato sia il ricorso principale (Regione Puglia) sia il ricorso incidentale (Comune di Porto Cesareo). Pur rigettando i ricorsi, la Corte ha corretto la motivazione dell'impugnata sentenza: ha escluso che la responsabilità degli enti derivi in astratto da un 'potere di fatto' generalizzato sulla massa marina, ma ha confermato la responsabilità degli enti territoriali sulla base dell'omessa vigilanza e dei compiti loro attribuiti (d.lgs. n.112/1998 e l.r. Puglia n.17/2006) che imponevano di controllare e far rispettare le condizioni delle concessioni, con conseguente responsabilità ex art.2043 c.c. per omissione di vigilanza. La Corte ha inoltre richiamato che può sussistere concorso di responsabilità tra i concessionari (per fatti diretti) e le pubbliche amministrazioni (per omissione di vigilanza), senza che l'esistenza della titolarità di concessione dei concessionari escluda automaticamente la responsabilità dell'ente. Le spese sono integralmente compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 2051 cod. civ.

  La Corte valuta la questione della responsabilità per la 'cosa in custodia' distinguendo il ruolo del concessionario (che può detenere lo specchio d'acqua antistante e quindi rispondere per i suoi interventi) dalla responsabilità degli enti per omissione di vigilanza; riconosce però la possibilità di concorso tra responsabilità ex art.2051 (per il custode della cosa) e art.2043 (per il fatto di terzi).

• d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85

  Richiamato dalla Regione per sostenere il trasferimento di beni demaniali agli enti locali; la Corte però valuta il quadro complessivo delle attribuzioni di funzioni e non ritiene decisivo quel richiamo per escludere gli obblighi di vigilanza e responsabilità dell'ente.

• legge regionale Puglia 23 giugno 2006, n. 17

  La Corte utilizza le norme regionali (artt.5 e 6) per ricostruire i compiti di programmazione, indirizzo, monitoraggio e, in alcuni casi, poteri sostitutivi della Regione e per individuare le funzioni attribuite ai Comuni costieri, con conseguente base normativa per l'obbligo di vigilanza e controllo sulle concessioni demaniali.

• d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (artt. 70 e 89)

  Gli artt.70 e 89 attribuiscono a Regioni ed enti locali compiti di protezione, osservazione, programmazione e gestione integrata della difesa delle coste; la Corte li riconosce pertinenti per ricondurre la responsabilità degli enti a doveri di vigilanza e pianificazione.

• art. 2043 cod. civ.

  La Corte afferma che la responsabilità della Regione e del Comune va riconosciuta, anche ex art.2043 c.c., per omissione di vigilanza nei confronti dei concessionari che hanno effettuato interventi difformi dalle autorizzazioni, cagionando l'erosione e i danni.

• art. 2055 cod. civ.

  Richiamato per spiegare la possibilità di concorso di responsabilità causale tra il custode e altri soggetti responsabili; la Corte ribadisce che il concorrente addebito ex art.2055 non è incompatibile con la responsabilità del custode quando il fatto del terzo non sia esclusivamente causale.

• art. 360 cod. proc. civ.

  "commi relativi ai motivi di cassazione (nn. 1, 3, 5)"

  Norma processuale centrale per la valutazione di ammissibilità e fondatezza dei motivi; la Corte ha dichiarato inammissibili alcune censure per carenza di specificità (art.360, n.3) o per inadeguata formulazione del vizio come omesso esame di fatto (art.360, n.5).

• art. 348-ter cod. proc. civ.

  Applicata ratione temporis per escludere la possibilità di dedurre in cassazione certe questioni (c.d. 'doppia conforme') salvo il rispetto dell'onere dimostrativo richiesto; utilizzata per dichiarare inammissibili parti del ricorso incidentale.

• art. 384, comma 4 cod. proc. civ.

  Richiamato per la correzione della motivazione della sentenza impugnata (la Corte rigetta i ricorsi ma corregge alcune argomentazioni di merito).

• art. 92, comma 2 cod. proc. civ.

  La Corte ha disposto la compensazione integrale delle spese processuali fra tutte le parti, valutando l'assenza di precedenti giurisprudenziali specifici sulla questione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Richiamato in relazione all'obbligo di versare un ulteriore contributo unificato da parte dei ricorrenti soccombenti, se dovuto.

• Giurisprudenza citata (Sezioni Unite e Cassazione)

  Richiami a precedenti (tra cui Sezioni Unite n.2735/2017 e ordinanza Sezioni Unite n.2312/25) per confermare che la disciplina delle concessioni può estendersi, 'in quanto compatibile', anche agli specchi d'acqua antistanti gli stabilimenti balneari e per affermare la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di condanna ad eseguire opere.

Massime di principio

• La responsabilità delle Pubbliche Amministrazioni per danni costieri può fondarsi non solo su un rapporto di custodia ex art.2051 c.c. ma anche — e frequentemente — su obblighi di vigilanza e controllo derivanti da specifiche funzioni normative (art.70 e 89 d.lgs.112/1998; l.r. 17/2006): la mancata vigilanza sugli interventi dei concessionari può integrare una responsabilità ex art.2043 c.c.
• La presenza di un concessionario che eserciti un uso speciale (anche sullo specchio d'acqua antistante) non esclude automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico; può sussistere concorso di responsabilità tra il concessionario (per fatto diretto) e l'ente (per omissione di vigilanza/controllo).
• Per far valere in cassazione la violazione di legge (art.360, n.3) è necessario indicare puntualmente le parti della decisione impugnata ritenute contrarie alla norma e spiegare criticamente la scelta interpretativa contestata; viceversa il motivo è inammissibile.
• La Corte può correggere la motivazione del giudice di merito ex art.384 c.p.c. pur rigettando il ricorso, quando la decisione di fondo è confermata ma la spiegazione giuridica richiede integrazione o rettifica.
• In materia di azioni contro amministrazioni pubbliche, la richiesta di condanna a un facere (esecuzione di opere) può essere proposta davanti al giudice ordinario quando la giurisdizione è riconosciuta; tuttavia occorre valutare limiti e soglie di intervento che non ledano l'autonomia amministrativa, caso per caso.
• In procedura di cassazione, le doglianze basate su omissioni di fatto decisive sono soggette a limiti rigorosi (art.348-ter, e disciplina sulla 'doppia conforme'): non è possibile contestare fatti già definitivamente valutati in doppia conforme senza dimostrare differenze sostanziali nelle valutazioni di merito.