Sentenza n. 2793/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'aggiudicazione e gli atti presupposti deducendo, con il primo motivo, violazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, eccesso di potere, illogicità manifesta e difetto di istruttoria, per l'incongruità del costo del lavoro indicato dall'aggiudicatario rispetto alle tabelle ministeriali applicabili al CCNL Federculture. In particolare, ha contestato il costo medio orario indicato per il personale a tempo determinato e indeterminato, il mancato corretto computo dei costi connessi al personale da assorbire in applicazione della clausola sociale e l'erronea valutazione degli scostamenti dai valori tabellari. Con il secondo motivo ha dedotto ulteriori profili di non congruità dell'offerta, riguardanti i costi del servizio di assistenza e del servizio festivo, l'utenza a tariffazione gratuita, le garanzie, la polizza assicurativa, il personale di staff, la piattaforma, l'help desk e le spese generali. Ha chiesto l'annullamento dell'aggiudicazione, l'aggiudicazione in proprio favore e il subentro, previa declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, nonché, in subordine, il risarcimento del danno per equivalente.

La decisione

Il TAR ha dichiarato ammissibile il ricorso, precisando che il sindacato richiesto riguardava la legittimità della verifica di anomalia e non la sostituzione del giudice alle valutazioni tecniche della stazione appaltante. Ha ribadito che la verifica deve essere globale e sintetica, pur potendo fondarsi sull'analisi delle singole voci di costo, e che gli scostamenti dalle tabelle ministeriali sono ammissibili se motivati e non considerevoli o ingiustificati. Il primo motivo è stato accolto nei limiti in cui la stazione appaltante non aveva adeguatamente considerato: i costi del lavoro a tempo determinato, che non erano stati distintamente valutati; l'incoerenza tra il piano di assorbimento, nel quale era indicato l'inquadramento del personale nella Fascia II, livello 2 del CCNL Federculture, e l'offerta, nella quale tale inquadramento risultava applicato soltanto ai coordinatori; nonché la conseguente incidenza del costo del personale da assorbire. È stata inoltre ritenuta illegittima la motivazione postuma con cui la stazione appaltante aveva sottratto dal parametro ministeriale alcune voci di costo, quali l'elemento aggiuntivo di retribuzione e i dispositivi di protezione individuale, senza che tali elementi risultassero dalla relazione del RUP. Il TAR ha ritenuto invece legittimo, in astratto, l'utilizzo delle statistiche aziendali sull'assenteismo per giustificare uno scostamento dai valori ministeriali, anche in presenza della clausola sociale, purché adeguatamente documentato. Del secondo motivo sono state accolte soltanto le censure relative alla mancata considerazione del costo del lavoro a tempo determinato e della quota fissa del servizio festivo, il cui importo era stato semplicemente ritenuto coperto dall'utile senza una verifica complessiva attendibile. Le restanti contestazioni sono state respinte perché infondate, generiche o comunque superate dalle giustificazioni della stazione appaltante: i costi del call center e del back office erano alternativi; i costi della garanzia potevano beneficiare delle riduzioni previste dal codice; i ricavi rilevanti ai fini assicurativi erano inferiori a quelli ipotizzati dalla ricorrente; i costi del personale di staff e della gestione amministrativa potevano essere imputati pro quota alle spese generali; la piattaforma era già nella disponibilità della consorziata. Il ricorso è stato accolto parzialmente e l'aggiudicazione è stata annullata esclusivamente ai fini della rinnovazione del subprocedimento di verifica dell'anomalia entro 60 giorni, nel rispetto delle indicazioni della sentenza. Sono state respinte le domande di aggiudicazione, subentro, declaratoria di inefficacia del contratto e risarcimento, poiché residuavano margini di discrezionalità per la stazione appaltante. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante non sono soggetti al ribasso, salva la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera.

  Gli scostamenti dai costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante possono essere giustificati da ragioni organizzative e da un diverso costo aziendale, purché non comportino violazione dei minimi salariali e siano adeguatamente verificati.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina dell'offerta e della verifica di affidabilità economica; il giudice non ne sviluppa una distinta interpretazione.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia deve accertare, con valutazione globale e sintetica, la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta; la stazione appaltante deve considerare gli elementi di costo concretamente incidenti sull'esecuzione del contratto.

• art. 121, comma 1, lett. c) e d), c.p.a.

  Invocato per la declaratoria di inefficacia del contratto, ma la relativa domanda non è stata accolta perché occorreva previamente rinnovare la verifica di anomalia.

• art. 122 c.p.a.

  Invocato per la domanda di subentro e di declaratoria di inefficacia del contratto; non applicato in concreto per la necessità di riedizione del potere amministrativo.

• art. 123 c.p.a.

  Invocato per l'eventuale applicazione di sanzioni alternative, senza che il giudice le applicasse.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito di memorie e repliche in vista dell'udienza di merito.

• art. 106, comma 8, d.lgs. 36/2023

  Le riduzioni previste per la garanzia provvisoria si applicano anche alla garanzia definitiva, tra l'altro in presenza di certificazione di qualità o per operatori qualificabili come micro, piccole o medie imprese nei casi previsti.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia dell'offerta ha natura globale e sintetica: non deve ricercare necessariamente l'inesattezza di ogni singola voce, ma deve accertare l'affidabilità complessiva dell'offerta rispetto alla corretta esecuzione dell'appalto. Tuttavia, il giudizio globale può e deve fondarsi sull'analisi delle singole componenti di costo quando queste incidono strutturalmente sulla sostenibilità dell'offerta.
• Gli scostamenti dai valori delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro non determinano automaticamente l'anomalia dell'offerta; sono ammissibili se motivati e non considerevoli o ingiustificati. Il monte ore effettivamente lavorabile, determinato anche sulla base di un tasso di assenteismo aziendale documentato, può giustificare un costo medio orario inferiore ai valori tabellari.
• Il tasso di assenteismo aziendale può essere utilizzato per giustificare un minor costo del lavoro anche in presenza di una clausola sociale, purché la stazione appaltante verifichi concretamente la documentazione e la plausibilità della sua applicazione al personale da assorbire o di nuova assunzione.
• La verifica di anomalia deve considerare distintamente e coerentemente i costi del personale a tempo determinato e indeterminato, nonché il costo del personale da assorbire indicato nel piano di riassorbimento. La mancata valutazione di tali componenti strutturali rende illogico e inattendibile il giudizio di congruità.
• La stazione appaltante non può integrare in giudizio la motivazione della verifica di anomalia introducendo per la prima volta elementi di costo o criteri di ricalcolo non risultanti dalla relazione del RUP; la motivazione postuma non è idonea a sorreggere la legittimità dell'aggiudicazione.
• Quando l'annullamento dell'aggiudicazione dipende da vizi della verifica di anomalia e residuano margini di discrezionalità tecnica per la stazione appaltante, il giudice deve limitarsi ad annullare l'aggiudicazione ai fini della rinnovazione del subprocedimento, senza disporre direttamente aggiudicazione, subentro o risarcimento in forma specifica.

Come è indicizzato