Sentenza n. 260/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto in via provvisoria un contributo ex legge n. 488/1992 per la realizzazione di un albergo a Palermo, ricevendo una prima quota a titolo di anticipazione. Dopo avere comunicato la cessione a terzi del ramo aziendale comprendente il progetto, senza ottenere l'espresso assenso ministeriale previsto dal decreto di concessione, l'amministrazione disponeva la revoca e il recupero del contributo per mancata realizzazione dell'iniziativa e violazione degli obblighi connessi al finanziamento. In appello la società deduceva, anzitutto, violazione della disciplina della legge n. 488/1992, dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, del decreto di concessione, della circolare applicativa e dei principi di affidamento, buona fede, imparzialità e buon andamento, sostenendo che la cessione era stata comunicata e che il lungo tempo trascorso senza opposizione dell'amministrazione aveva consolidato l'affidamento sul subentro della cessionaria e sulla stabilità del contributo. Deduceva inoltre l'illegittimità del calcolo degli interessi e della rivalutazione dalla data di erogazione, invocando l'art. 2033 c.c. e sostenendo che gli accessori dovessero decorrere dalla revoca o dalla comunicazione di avvio del procedimento. Chiedeva infine, in via subordinata, il risarcimento del danno o un indennizzo per la mancata valutazione della cessione. In memoria d'appello formulava anche una censura relativa alla prescrizione decennale del diritto alla restituzione, dichiarata nuova e quindi inammissibile ai sensi dell'art. 104 c.p.a.

La decisione

Il CGARS ha accolto parzialmente l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha confermato la legittimità sostanziale della revoca, qualificandola come decadenza per inadempimento degli obblighi assunti nella fase esecutiva del rapporto e non come revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ai sensi dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990. Il decreto di concessione subordinava qualsiasi cessione dell'attività al preventivo assenso espresso del Ministero; tale assenso mancava. Inoltre, il contratto di cessione indicava un'unità produttiva situata a Campobello di Mazara, mentre il progetto finanziato riguardava un albergo a Palermo. La cessione è stata quindi ritenuta nulla per mancanza dell'oggetto ai sensi degli artt. 1325, n. 3, e 1418, comma 2, c.c., con conseguente impossibilità del subentro della cessionaria nel finanziamento. Il decorso del tempo non ha generato un legittimo affidamento, poiché il contributo era stato concesso provvisoriamente e il recupero di somme pubbliche indebitamente erogate costituiva esercizio vincolato del potere; i termini procedimentali non erano perentori. La censura sulla prescrizione è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello e comunque ritenuta infondata: il termine decennale decorre dalla revoca, quando sorge il diritto alla restituzione. È stata invece accolta la censura sugli interessi: poiché il diritto alla ripetizione nasce con la comunicazione del provvedimento di decadenza/revoca, gli interessi, quali obbligazioni accessorie, non possono decorrere dalla data dell'erogazione, ma soltanto dal 26 giugno 2020, data del provvedimento di revoca. È stata respinta la domanda di indennizzo, non applicandosi l'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, e quella risarcitoria, perché il provvedimento era legittimo, la società non aveva dimostrato la lesione di un bene della vita né gli altri elementi della responsabilità aquiliana e non aveva attivato il rimedio avverso il silenzio dell'amministrazione sul subentro della cessionaria. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• legge n. 488/1992

  Disciplina delle agevolazioni finanziarie per le attività produttive nelle aree depresse, sulla cui base è stato concesso il contributo provvisorio.

• artt. 8 e 9 d.m. 20 ottobre 1995, n. 527

  Richiamati nella disciplina delle agevolazioni ex legge n. 488/1992 e degli obblighi del beneficiario.

• art. 4 d.m. n. 107025 del 30 novembre 2001

  Eventuali variazioni di ragione sociale dell'impresa beneficiaria o cessione a qualsiasi titolo dell'attività dovranno essere comunicate alla Banca concessionaria, per il preventivo assenso da parte di questo Ministero, fermo restando l'obbligo dei nuovi soggetti a sottoscrivere gli impegni previsti dalla normativa vigente.

  La cessione dell'attività finanziata era subordinata al preventivo assenso espresso del Ministero; la mera comunicazione non consentiva il subentro nel contributo.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Non si applica alla decadenza dal contributo per inadempimento degli obblighi del beneficiario, che non costituisce revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamento della situazione di fatto.

• artt. 1325, n. 3, e 1418, comma 2, c.c.

  La cessione del ramo d'azienda è stata ritenuta nulla per mancanza dell'oggetto, essendo stata indicata un'unità produttiva diversa da quella oggetto del finanziamento.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell'indebito e i relativi accessori presuppongono che sia sorto il diritto alla restituzione; nel caso di decadenza da un contributo, tale diritto nasce con il provvedimento di revoca.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

  Il termine decennale per la restituzione del contributo decorre dalla comunicazione del provvedimento di revoca, momento in cui il diritto dell'amministrazione diviene esercitabile.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio.

  La censura sulla prescrizione, proposta per la prima volta in appello, è inammissibile quale motivo nuovo.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede danno ingiusto, nesso causale e dolo o colpa.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, compresi danno, ingiustizia, nesso causale e colpa dell'amministrazione.

• art. 97 Cost.

  La colpa dell'amministrazione può essere ravvisata nella violazione non scusabile dei canoni di imparzialità e buon andamento.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il privato deve attivarsi con ordinaria diligenza per evitare o ridurre il danno, utilizzando gli strumenti di tutela specifica disponibili; l'omessa attivazione può escludere il risarcimento.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio-inadempimento costituisce lo strumento processuale che il privato avrebbe dovuto utilizzare per ottenere una risposta dell'amministrazione sul subentro della cessionaria.

• artt. 1223, 1227 e 2056 c.c.

  Il danno risarcibile deve essere causalmente collegato alla condotta amministrativa e non comprende i pregiudizi che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l'ordinaria diligenza.

Massime di principio

• La cessione dell'attività o del ramo aziendale beneficiario di un contributo pubblico non produce il subentro del cessionario nel rapporto agevolativo quando la disciplina di concessione richiede il preventivo assenso espresso dell'amministrazione: la mera comunicazione della cessione e il silenzio dell'amministrazione non equivalgono ad assenso.
• La concessione provvisoria di un contributo pubblico non consolida una posizione di affidamento sulla stabilità del beneficio, perché l'erogazione resta subordinata agli accertamenti finali e al rispetto degli obblighi del beneficiario; il recupero delle somme indebitamente mantenute prevale sull'interesse alla stabilità, anche in presenza di un significativo decorso del tempo.
• La decadenza da un contributo per inadempimento degli obblighi del beneficiario è distinta dalla revoca di cui all'art. 21-quinquies l. n. 241/1990: trattandosi di esercizio vincolato del potere, non richiede una nuova ponderazione dell'interesse pubblico con gli interessi privati né è soggetta ai limiti propri della revoca.
• Quando il diritto alla restituzione di un contributo nasce soltanto con il provvedimento di revoca o decadenza, il termine di prescrizione decorre da tale provvedimento e gli interessi, in quanto obbligazione accessoria, non possono essere calcolati dalla data della materiale erogazione, ma soltanto dalla data in cui è sorto il credito restitutorio.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione è extracontrattuale e richiede la prova della lesione di un bene della vita, del danno-conseguenza, del nesso causale secondo il criterio del più probabile che non e della colpa dell'amministrazione; l'illegittimità dell'atto non determina automaticamente il risarcimento.
• Il privato che lamenti un danno derivante dall'inerzia amministrativa deve utilizzare, secondo ordinaria diligenza, gli strumenti procedimentali e processuali disponibili, incluso il ricorso avverso il silenzio-inadempimento; la mancata attivazione può recidere il nesso causale o escludere la risarcibilità del danno.

Come è indicizzato