Circolare numero 94 del 5-5-1998

Spese di funzionamento non obbligatorie: istruzioni per la corretta applicazione del Regolamento di contabilità INPS

La circolare interviene per chiarire e rafforzare l’applicazione del Regolamento di contabilità dell’INPS in materia di spese di funzionamento non obbligatorie. Il documento nasce dall’esigenza di correggere prassi difformi e irregolarità procedurali emerse anche in sede ispettiva, con riferimento a prenotazione della spesa, autorizzazione, procedure di gara, aggiudicazione, collaudo e liquidazione.

Prenotazione della spesa e monitoraggio dei budget

La circolare ribadisce che gli Uffici amministrativi, prima dell’adozione del provvedimento di autorizzazione della spesa da parte del dirigente competente, devono chiedere all’Ufficio di ragioneria la prenotazione della spesa da effettuare, in applicazione dell’art. 22 del Regolamento.

La prenotazione è qualificata come presidio essenziale per:

• verificare fin dall’origine la copertura finanziaria della spesa;
• consentire il monitoraggio delle iniziative attivate;
• permettere la corretta valutazione trimestrale dell’andamento dei budget assegnati ai centri di costo.

La circolare censura la prassi, diffusa in periferia, di omettere o ritardare la prenotazione confidando nel successivo intervento dell’Ufficio di ragioneria ai sensi dell’art. 23, p. 1, lett. c). Tale impostazione viene ritenuta non conforme, perché la norma è espressa in termini imperativi e la prenotazione è necessaria per evitare difficoltà nella registrazione dell’impegno di spesa.

Per gli impegni pluriennali, la spesa autorizzata deve essere prenotata su tutti gli esercizi interessati, per gli importi presumibilmente impegnati in ciascun anno o frazione di anno. In attesa di una specifica implementazione informatica per gli esercizi successivi, tali prenotazioni devono essere conservate a memoria per la predisposizione dei piani e dei budget futuri.

Autorizzazione della spesa e contenuto essenziale del provvedimento

Con riferimento agli artt. 55, 56, 59, 60, 64 e 85, la circolare riassume gli elementi che devono risultare nel provvedimento di autorizzazione della spesa. L’atto deve essere formale e completo, poiché costituisce il presupposto dell’intera procedura contrattuale.

In particolare, devono essere indicati:

• la procedura contrattuale prescelta, tra quelle previste dal Regolamento;
• il responsabile dell’istruttoria e di ogni adempimento del procedimento;
• le commissioni incaricate delle procedure contrattuali;
• i compiti di segreteria e le funzioni di presidente;
• l’eventuale facoltà di subappalto, quando consentita;
• le motivazioni del ricorso alla trattativa privata.

La circolare precisa che non possono considerarsi sostitutive del provvedimento autorizzativo né la lettera di invito né la lettera di aggiudicazione, anche se sottoscritte dal dirigente della SAP. Il provvedimento di autorizzazione è infatti un atto deliberativo complesso, nel quale devono essere formalmente assunte tutte le decisioni richieste dalla normativa.

Quanto alla determinazione dell’importo da autorizzare, la proposta deve sempre indicare il criterio adottato. Il richiamo a prezzi unitari di precedenti lavori, forniture o servizi è considerato accettabile solo se derivante da gare o trattative recenti oppure, nel sistema in economia, da un raffronto tra più preventivi. Negli altri casi occorre fare riferimento a listini ufficiali o a ricerche di mercato; per alcuni beni, come prodotti cartotecnici o tipografici, le Sedi possono avvalersi della competenza di consulenti esterni tramite la Direzione centrale competente.

Ditte da invitare e condizioni eccezionali per l’invito a soggetti non iscritti

L’art. 63 è richiamato per precisare che l’invito a imprese non iscritte negli elenchi è consentito solo in via eccezionale e nei casi di trattativa privata multipla senza bando o di sistema in economia.

Le condizioni che devono sussistere sono due:

• le ditte iscritte nello specifico settore merceologico o categoria di lavoro/servizio devono essere in numero inferiore a tre;
• la ditta non iscritta deve rilasciare una specifica dichiarazione di responsabilità attestante il possesso dei requisiti per l’iscrizione negli elenchi.

L’invito alla ditta non iscritta deve inoltre essere sempre motivato.

La circolare invita le Sedi, soprattutto nei casi di forniture in economia, a richiedere formalmente alle ditte non iscritte la domanda di iscrizione e la relativa documentazione, avvertendo che il rifiuto preclude ulteriori inviti. Se in un settore il numero delle imprese iscritte è troppo limitato, occorre acquisire elenchi anche da altre Sedi viciniori della Regione e dalla competente Sede regionale, così da ampliare la partecipazione.

Per lavori, forniture e servizi di importo superiore a 5 milioni di lire, tali iniziative devono essere assunte con immediatezza se non sia possibile ottenere almeno tre preventivi da ditte iscritte.

Lettera di invito: contenuti, condizioni esecutive e clausole economiche

La circolare dedica ampio spazio al contenuto della lettera di invito, evidenziando che essa deve contenere indicazioni complete e dettagliate per garantire correttezza procedurale e coerenza dell’affidamento.

Tra gli elementi da specificare figurano:

• l’oggetto del contratto, descritto con il massimo dettaglio possibile;
• i quantitativi dei beni da acquistare o le prestazioni richieste;
• la durata del rapporto contrattuale, con indicazione di termine iniziale e finale;
• le condizioni generali del contratto;
• le condizioni di esecuzione, eventualmente rinviando a un capitolato speciale;
• le caratteristiche qualitative dei beni, lavori e servizi;
• le modalità e i tempi di esecuzione;
• le penalità per le inadempienze.

Per i contratti non soggetti a registrazione, la lettera di invito deve precisare che il contratto si perfeziona con la lettera di aggiudicazione. Inoltre, laddove non vi sia un capitolato speciale, tutte le prescrizioni operative devono essere inserite direttamente nella lettera di invito.

La circolare sottolinea che le condizioni contrattuali devono essere formulate con particolare attenzione, perché incidono anche sui prezzi di offerta e di aggiudicazione. Le penali, in particolare, devono essere proporzionate alle inadempienze e coerenti con gli specifici elementi di valutazione previsti dall’art. 93, p. 2.

Clausole sul pagamento e accettazione espressa delle condizioni

In tema di pagamento delle fatture, la circolare richiama l’art. 100, p. 2, del Regolamento, che impone di prevedere espressamente nell’invito, con accettazione specifica da parte delle ditte, le clausole relative alla subordinazione del pagamento alla regolarizzazione del debito contributivo e al diritto dell’Istituto di trattenere le somme dovute in caso di mancata regolarizzazione.

Vengono inoltre richiamati:

• l’art. 11 del DPR 18 aprile 1994, n. 573, sui termini per l’emissione dei mandati di spesa per pubbliche forniture di valore inferiore alla soglia comunitaria;
• l’art. 7 del DPR 20 aprile 1994, n. 367, sul tempo di pagamento dei contratti non disciplinati dalla legge quadro sui lavori pubblici.

Per evitare contestazioni sulle clausole apposte dall’Istituto, la circolare raccomanda di acquisire sempre un’esplicita accettazione, mediante restituzione firmata della lettera di invito o con specifica clausola o atto di obbligazione inserito nello schema di offerta o nel capitolato.

Aggiudicazione e continuità della gara

Ai sensi degli artt. 75 e 81, l’aggiudicazione deve avvenire di norma nella stessa seduta di apertura delle offerte, in coerenza con il principio di continuità della gara. È ammesso il rinvio a una seduta successiva solo quando siano necessari ulteriori adempimenti specifici.

Sono considerati legittimi, ad esempio, il rinvio per chiedere giustificazioni a un’offerta anormalmente bassa o per verificare la regolarità di alcuni documenti prima di decidere sull’ammissibilità di un’offerta. Al contrario, sospensioni o rinvii non motivati o non funzionali all’interesse pubblico sono censurabili.

La circolare estende tali esigenze anche alle trattative private e, per quanto possibile, agli affidamenti in economia, dove non è giustificata l’apertura di buste in date diverse o la mancata indicazione della data di apertura e delle firme dei funzionari incaricati.

Verbale di gara e verbale di trattativa privata

Il verbale di gara è qualificato come atto pubblico e, per tale ragione, deve riportare fedelmente tutte le operazioni svolte. Deve consentire l’esatta individuazione della forma di gara, dell’oggetto, dei partecipanti, delle deliberazioni e delle motivazioni assunte.

Tra i contenuti essenziali da indicare vi sono:

• data, mese, anno e ora di inizio delle operazioni;
• luogo di svolgimento;
• tipo di gara;
• oggetto della procedura;
• estremi del provvedimento autorizzativo e del bando;
• elenco delle ditte partecipanti, invitate ed escluse;
• motivazioni delle esclusioni;
• elenco delle ditte ammesse e delle offerte presentate;
• nominativi dei rappresentanti presenti all’apertura;
• dichiarazione di aggiudicazione con ditta aggiudicataria, prezzi unitari e complessivi, e condizioni dell’aggiudicazione.

Nel verbale di trattativa privata devono inoltre risultare i motivi del ricorso alla procedura negoziata e la richiesta di miglioramento dell’offerta rivolta a ciascuna ditta. La Commissione non può limitarsi ad accettare l’offerta iniziale, ma deve sollecitare un miglioramento; se il miglioramento è esiguo o non viene offerto, nel verbale devono essere riportate le relative motivazioni.

Lettera di aggiudicazione e documentazione da conservare

La lettera di aggiudicazione deve riportare in modo chiaro:

• prezzi unitari e complessivi;
• oggetto dell’affidamento;
• durata del contratto;
• condizioni generali e particolari;
• richiamo alla lettera di invito o al capitolato speciale, se già sottoscritti.

L’aggiudicazione è subordinata alla verifica della correntezza contributiva e, per i contratti di importo superiore a 50 milioni di lire, all’acquisizione della certificazione antimafia. Se il bando o l’invito richiedono documentazione ulteriore, anche questa deve essere prodotta prima dell’aggiudicazione.

Per gli affidamenti in economia di importo superiore a 5 milioni di lire, la circolare indica che devono risultare agli atti:

• il provvedimento formale di autorizzazione della spesa;
• la lettera di invito ad almeno tre ditte;
• le offerte pervenute;
• il verbale di apertura delle offerte;
• la proposta di aggiudicazione;
• la lettera formale di aggiudicazione.

Per gli affidamenti di importo inferiore devono comunque essere conservati almeno il provvedimento autorizzativo e la lettera di aggiudicazione. Se non è possibile acquisire preventivi scritti, occorre una annotazione datata e sottoscritta con i nominativi delle ditte interpellate e i prezzi offerti.

La circolare raccomanda inoltre di motivare sempre il rigetto di offerte più basse e di attestare la congruità del prezzo di aggiudicazione rispetto ai prezzi di mercato, soprattutto quando vi sia una sola offerta.

Assunzione e registrazione dell’impegno di spesa

Una volta perfezionato il vincolo giuridico contrattuale, tramite le verifiche richieste dalla legge, dal Regolamento e dall’Amministrazione aggiudicatrice, occorre procedere immediatamente alla registrazione dell’impegno di spesa, secondo gli artt. 22 e 23.

La circolare precisa che:

• nessun impegno può essere registrato senza formale autorizzazione della spesa e assunzione dell’obbligazione verso terzi;
• l’impegno deve essere registrato subito dopo l’invio della lettera di aggiudicazione;
• l’importo deve corrispondere a quello risultante dalla lettera, comprensivo degli oneri fiscali;
• non è ammessa l’imputazione a oggetti o prestazioni diversi da quelli autorizzati;
• se l’importo non è determinabile con precisione, va assunto nella misura massima possibile, entro il limite dell’autorizzazione;
• l’impegno va imputato all’esercizio in cui nasce l’obbligazione, salvo il caso di obbligazioni pluriennali, per le quali va ripartito per quota di competenza.

La circolare fornisce anche l’esempio di un contratto di manutenzione di 10 mesi con inizio il 1° gennaio 1999: in tal caso l’impegno va imputato al 1999, anche se la lettera di aggiudicazione è inviata nel 1998.

Collaudo e verifica della corretta esecuzione

Tutti i lavori, le forniture e i servizi devono essere sottoposti a collaudo, approvato dal dirigente che ha autorizzato la spesa. Fa eccezione solo l’ipotesi dei lavori non superiori a 200 milioni di lire, per i quali è sufficiente l’attestazione di regolare esecuzione del direttore dei lavori.

Per forniture e servizi, invece, non è corretto utilizzare formule come "attestato di regolare esecuzione" o "attestato di regolare svolgimento delle prestazioni": è richiesta una vera e propria approvazione del collaudo.

Le relazioni di collaudo devono contenere le risultanze della verifica sulla rispondenza dell’oggetto contrattuale ai requisiti previsti, con riferimento a:

• quantità;
• qualità;
• termini di approntamento e consegna;
• modalità di esecuzione;
• corretto svolgimento delle prestazioni.

La circolare segnala numerose irregolarità emerse in sede ispettiva, tra cui la mancata verifica delle consegne, l’assenza di controlli sugli accessi del personale di vigilanza, la mancata applicazione delle penali, la mancata approvazione del collaudo e l’omessa individuazione preventiva del personale incaricato del collaudo. Tali controlli devono essere rafforzati, e le eventuali manchevolezze devono essere evidenziate nella relazione per consentire i necessari interventi correttivi.

Restituzione del deposito cauzionale provvisorio

Particolare attenzione viene richiesta anche per la restituzione del deposito cauzionale provvisorio alle ditte non aggiudicatarie. La restituzione deve avvenire dopo l’aggiudicazione, come previsto dall’art. 67, p. 5, ma la circolare segnala che spesso essa è ritardata o omessa, con ingiustificato aggravio per le imprese interessate.

Liquidazione della spesa e regolarità contributiva del creditore

Ai fini della liquidazione, il dispositivo di pagamento deve essere accompagnato dalla certificazione comprovante la regolarità contributiva del creditore. La circolare richiama il messaggio n. 01863 del 24 marzo 1997 e ribadisce che tale certificazione deve essere acquisita abitualmente, senza eccezioni legate all’importo del pagamento.

Fondo a disposizione per particolari esigenze di funzionamento

La circolare segnala che alcune Sedi hanno utilizzato il fondo a disposizione per finalità diverse da quelle istituzionalmente previste, ad esempio per acquistare beni che avrebbero potuto essere acquisiti con le normali procedure o in assenza di urgenza comprovata.

Viene pertanto raccomandato un uso rigoroso del fondo. In via integrativa rispetto alla circolare n. 311 del 22 dicembre 1995, è consentito l’utilizzo del fondo anche per l’acquisto di beni inventariabili di modesto importo, entro il limite massimo di 150.000 lire, purché sussista l’urgenza. Il rimborso è subordinato, tra l’altro, alla comunicazione del numero di inventario.

Inventario dei beni mobili

Da ultimo, la circolare richiama l’obbligo dei consegnatari dei beni mobili di provvedere alla registrazione dei beni indicati all’art. 10, comma 1, del Regolamento per la tenuta degli inventari dell’INPS.

Si precisa che i beni elencati nei capitoli di bilancio 21203, 21204, 21208 e 21209 rientrano tutti tra quelli soggetti a inventariazione. Di conseguenza, l’imputazione a tali capitoli comporta la registrazione automatica dei beni e la comunicazione all’Ufficio di ragioneria, con il dispositivo di pagamento, del numero di inventario assegnato.

Diffusione delle istruzioni

La circolare si conclude sollecitando i dirigenti destinatari a garantire la più ampia diffusione delle istruzioni a tutto il personale coinvolto nelle attività disciplinate dal Regolamento di contabilità, affinché le procedure vengano applicate in modo uniforme, corretto e conforme alla normativa interna.