Sentenza n. 9416/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, inizialmente con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e poi, a seguito di opposizione delle amministrazioni, mediante trasposizione davanti al TAR, gli atti ministeriali e concertativi relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, per violazione degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 117 Cost., anche in relazione alla CEDU e alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; la violazione della disciplina sui tetti di spesa e del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento; violazione della disciplina europea e nazionale sugli appalti, dei principi di correttezza, concorrenza, trasparenza, non discriminazione, proporzionalità e remuneratività delle prestazioni; violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto; nonché l’illegittimità del sistema di compensazione e ripiano. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l’attivazione del payback per il quadriennio 2015-2018 avrebbero avuto natura retroattiva, alterando l’equilibrio economico delle gare e dei contratti già conclusi e imponendo alle imprese un esborso non prevedibile.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, richiamando la propria precedente giurisprudenza e, soprattutto, la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Ha ritenuto infondate le censure di illegittimità costituzionale: il payback costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e giustificato dall’esigenza di assicurare le risorse necessarie all’acquisto dei dispositivi medici; la disciplina contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta e rispetta la riserva di legge. È stata esclusa anche la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento. La successiva determinazione dei tetti regionali nel 2019 non ha introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo, essendo il tetto nazionale già fissato al 4,4% e poi assunto quale parametro uniforme per le Regioni. Il giudice ha inoltre escluso che il payback alteri le procedure di gara o i contratti, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa e non modifica né la quantità della fornitura né il prezzo contrattuale. Non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. La documentazione relativa al pagamento effettuato alla Regione Toscana non ha determinato la cessazione della materia del contendere, poiché il giudizio non aveva ad oggetto provvedimenti regionali o provinciali di ripiano, ai quali soltanto si riferisce la disciplina sopravvenuta invocata. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, conv. in l. 6 agosto 2015, n. 125

  La disciplina del payback individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali per la determinazione del ripiano; il meccanismo è stato ritenuto compatibile con la riserva di legge e applicabile al periodo 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  È richiamato quale base normativa della disciplina dei tetti di spesa sanitaria e del relativo meccanismo di contenimento.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback riconducibile a una prestazione imposta, ma ha escluso la violazione della riserva di legge poiché la disciplina legislativa contiene gli elementi essenziali dell’obbligo.

• art. 41 Cost.

  La limitazione patrimoniale derivante dal payback è stata ritenuta ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento legislativo volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  È stata esclusa la violazione della tutela della proprietà e del principio di irretroattività, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

• art. 30, 87, 95, 97 e 106 d.lgs. n. 50/2016

  I principi e le regole degli appalti pubblici non risultano violati: il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti, senza modificare quantità o prezzo della fornitura.

• direttiva 2014/24/UE

  La disciplina europea degli appalti non impedisce il payback, poiché questo non incide sull’esito della gara né sul contenuto del contratto.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025

  La pronuncia di cessazione della materia del contendere riguarda i ricorsi esperiti avverso i provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015.

  La disposizione sopravvenuta non si applica al giudizio relativo ai soli atti ministeriali e presupposti, in assenza di impugnazione dei provvedimenti regionali o provinciali di ripiano.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce una misura di contenimento della spesa sanitaria qualificabile come contributo solidaristico, compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando sia diretto ad assicurare risorse per la tutela della salute e operi secondo criteri legislativamente predeterminati.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge quando individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali per determinare la quota di ripiano, anche se la quantificazione concreta è rimessa a successivi atti amministrativi.
• Non sussiste violazione del principio di irretroattività o del legittimo affidamento se, già prima dello svolgimento delle gare, le imprese erano poste in condizione di conoscere l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento, anche se la concreta incidenza economica individuale viene determinata successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti pubblici quando opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori, senza modificare quantità della fornitura, prezzo contrattuale o risultato della gara.
• La sopravvenuta disciplina che consente la cessazione della materia del contendere per i ricorsi contro provvedimenti regionali o provinciali di ripiano non determina tale effetto in un giudizio avente ad oggetto esclusivamente atti ministeriali e presupposti, se tali provvedimenti regionali o provinciali non sono stati impugnati.

Come è indicizzato