Corte di giustizia, Sentenza C-147/22

Ne bis in idem e archiviazione del pubblico ministero in materia di corruzione

La causa C‑147/22 riguarda un rinvio pregiudiziale del Fővárosi Törvényszék (Corte di Budapest-Capitale) in un procedimento penale avviato in Ungheria nei confronti di Terhelt5 per fatti di corruzione già oggetto di un’indagine in Austria conclusa con archiviazione da parte della WKStA. La Corte è stata chiamata a interpretare l’articolo 54 CAAS, letto alla luce dell’articolo 50 della Carta, per stabilire se il nuovo procedimento ungherese sia precluso dal principio del ne bis in idem.

Contesto fattuale e procedimento principale

Le indagini austriache, iniziate nel 2012, riguardavano presunte tangenti versate tramite società stabilite in diversi Stati membri per influenzare un appalto pubblico relativo alla fornitura di convogli per due linee della metropolitana di Budapest. L’indagato ungherese era sospettato di aver partecipato a pagamenti per oltre sette milioni di euro a favore di pubblici ufficiali non identificati. La WKStA ha archiviato il procedimento nel novembre 2014 ritenendo che non vi fossero elementi sufficienti per una condanna e che mancassero motivi concreti per proseguire l’azione penale ai sensi dell’articolo 190, punto 2, StPO.

Successivamente il KNF ungherese ha promosso un nuovo procedimento in Ungheria per i medesimi fatti. Il giudice del rinvio lo ha inizialmente chiuso applicando il ne bis in idem, ma l’ordinanza è stata annullata dalla Corte d’appello regionale di Budapest, che ha ritenuto non dimostrato che l’archiviazione austriaca fosse basata su un esame sufficientemente approfondito.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha chiesto in sostanza:

• se un’archiviazione del pubblico ministero in un primo Stato membro impedisca un nuovo procedimento in un secondo Stato membro per gli stessi fatti;
• se il fatto che il diritto nazionale consenta una riapertura in casi tassativi, ma la procura non l’abbia disposta, incida sul carattere definitivo della decisione;
• se l’assenza di interrogatorio dell’indagato renda l’indagine non sufficientemente approfondita.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 54 CAAS, che vieta un nuovo procedimento per gli stessi fatti quando la persona sia stata già giudicata con sentenza definitiva in un’altra Parte contraente;
• l’articolo 57, paragrafo 1, CAAS, che disciplina lo scambio di informazioni tra autorità nazionali in caso di dubbio sull’identità dei fatti;
• l’articolo 50 della Carta, che sancisce il principio del ne bis in idem;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, sul principio di leale cooperazione.

Sul piano nazionale, sono richiamate le disposizioni austriache degli articoli 190, 193 e 195 StPO sulla chiusura e sull’eventuale riapertura del procedimento, nonché la disciplina ungherese del ne bis in idem.

Ragionamento della Corte: decisione definitiva

La Corte ribadisce che il ne bis in idem richiede due condizioni: identità dei fatti e decisione definitiva precedente. Nel caso di specie, la seconda condizione era controversa.

La Corte afferma che una decisione di archiviazione adottata da un pubblico ministero può rientrare nell’articolo 54 CAAS se, secondo il diritto dello Stato in cui è stata pronunciata, l’azione penale è definitivamente estinta e la decisione è stata adottata a seguito di un esame nel merito della causa.

La possibilità prevista dal diritto austriaco di riaprire il procedimento in caso di fatti nuovi o elementi di prova significativi, purché il reato non sia prescritto, non toglie alla decisione il suo carattere definitivo, perché si tratta di un’ipotesi eccezionale di nuovo procedimento, non della semplice prosecuzione dell’originario procedimento.

Lo stesso vale per la possibilità di prosecuzione quando l’indagato non sia stato interrogato, se tale evenienza è prevista in modo tassativo e si innesta su una decisione già definitivamente chiusa. Nel caso concreto, peraltro, l’indagato era stato comunque oggetto di una misura coercitiva di localizzazione, risultata infruttuosa, e il reato era in ogni caso prescritto in Austria dal 2015.

Ragionamento della Corte: esame nel merito e istruzione approfondita

La Corte precisa che una decisione di archiviazione basata sull’insufficienza delle prove non è, di per sé, incompatibile con l’idea di un esame nel merito: anche un proscioglimento per insufficienza probatoria può derivare da una valutazione sostanziale del caso.

Richiamando la sentenza Kossowski, la Corte distingue però le ipotesi in cui l’istruzione sia stata solo apparente o puramente formale. La mancanza di un’istruzione approfondita può impedire di riconoscere la natura definitiva della decisione, specie quando risulti dalla motivazione stessa che non vi è stata una vera valutazione della responsabilità penale.

Nel caso in esame, la Corte osserva che la WKStA aveva condotto un’indagine durata oltre due anni, acquisendo dati bancari tramite cooperazione giudiziaria, esaminando conti bancari e sentendo altri due sospettati. Il solo fatto che l’indagato non sia stato interrogato non basta, da solo, a escludere l’istruzione approfondita, soprattutto quando il diritto nazionale consente in certi casi l’archiviazione senza audizione dell’indagato.

Tuttavia, tale mancata audizione può essere considerata, insieme ad altri elementi, come indizio di un’istruzione non approfondita, ma solo se risulta ragionevole ritenere che la procura del primo Stato avrebbe dovuto adottare una misura istruttoria idonea a garantire un interrogatorio effettivo da cui sarebbero potuti emergere elementi decisivi.

Ruolo della fiducia reciproca e cooperazione tra Stati membri

La Corte insiste sul fatto che il funzionamento del ne bis in idem nello spazio Schengen si fonda sulla fiducia reciproca tra gli Stati membri. Il secondo Stato non può procedere a una rivalutazione unilaterale dettagliata dell’istruzione compiuta dal primo Stato per verificare se sia stata "sufficientemente approfondita" secondo una propria valutazione autonoma.

Se sorgono dubbi seri e concreti, l’autorità del secondo Stato deve invece rivolgersi alle autorità del primo Stato, anche mediante il meccanismo di cooperazione previsto dall’articolo 57 CAAS, nel rispetto del principio di leale cooperazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

La constatazione dell’assenza di un’istruzione approfondita deve rimanere eccezionale e può imporsi solo quando, alla luce del diritto nazionale applicabile e dei motivi della decisione, emerga chiaramente che non vi è stata una reale valutazione della responsabilità penale oppure che la decisione è stata adottata per ragioni meramente procedurali, di opportunità, economia o politica giudiziaria.

Decisione della Corte

La Corte conclude che il principio del ne bis in idem osta a un nuovo procedimento in un secondo Stato membro quando una decisione di proscioglimento pronunciata dal pubblico ministero del primo Stato, a seguito di un’istruzione penale per fatti di corruzione, abbia carattere definitivo secondo il diritto di quello Stato e sia stata adottata all’esito di un esame nel merito.

Nel caso concreto, l’archiviazione austriaca può essere qualificata come decisione definitiva nonostante:

• l’assenza di una sentenza di giudice;
• l’assenza di pena;
• la possibilità eccezionale di riapertura del procedimento;
• il mancato interrogatorio dell’indagato.

Resta però compito del giudice nazionale verificare, alla luce di tutti gli elementi pertinenti, se l’indagine del primo Stato sia stata effettivamente approfondita; la mancata audizione dell’indagato può essere considerata solo come uno dei possibili indizi, non come elemento automaticamente decisivo.

Principio di diritto desumibile

Il principio affermato è che un’archiviazione del pubblico ministero può bloccare un nuovo processo in un altro Stato membro se, nel primo Stato, ha effetti definitivamente preclusivi e deriva da un vero esame del merito. La Corte chiarisce inoltre che il secondo Stato non può sostituirsi al primo nella valutazione unilaterale dell’adeguatezza dell’indagine, salvo casi eccezionali e previa cooperazione tra autorità competenti.