Sentenza n. 3403/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la remunerazione delle prestazioni di radioterapia-radiochirurgia stereotassica rese per circa otto mesi da una società mista pubblico-privata costituita per una sperimentazione gestionale ai sensi dell’art. 9-bis del d.lgs. n. 502/1992. La sperimentazione era stata dichiarata conclusa dalla Regione nel giugno 2016, ma la società aveva continuato a erogare le prestazioni fino al conseguimento dell’accreditamento definitivo nel febbraio 2017, quando l’ASL deteneva ancora il 51% del capitale e ne esercitava il controllo. Con un provvedimento del 4 marzo 2019, integrato da successivi chiarimenti del 25 marzo 2019, l’ASL aveva riconosciuto la debenza di un compenso, ma applicando una riduzione del 27% rispetto alle tariffe regionali. Il TAR aveva annullato gli atti per difetto assoluto di istruttoria e motivazione. L’ASL ha appellato la sentenza con due motivi. Con il primo ha sostenuto che, prima dell’accreditamento e della stipula dell’accordo contrattuale previsto dall’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, la società operasse sine titulo e che le somme riconoscibili avessero natura di mero indennizzo, limitato ai costi di produzione e non comprensivo dell’utile. Ha inoltre dedotto che le prestazioni sarebbero state erogate autonomamente dalla società nel libero mercato e soltanto tollerate dall’ASL. Con il secondo motivo ha contestato l’annullamento per difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che l’alternativa alla riduzione sarebbe stata il mancato riconoscimento di qualsiasi somma e che, comunque, il rimborso dei soli costi fosse sufficiente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto decisivo che le prestazioni non fossero state rese da un soggetto privato operante autonomamente e sine titulo, ma dalla società mista costituita per la sperimentazione gestionale, nella quale l’ASL conservava, nel periodo controverso, la partecipazione maggioritaria e il controllo. L’erogazione è proseguita mentre la società era ancora in liquidazione e fino alla deliberazione del direttore generale del febbraio 2017, con la quale l’ASL dichiarò definitivamente conclusa la sperimentazione proprio allo scopo di cristallizzare l’aspetto pubblicistico del rapporto. Non era quindi condivisibile la ricostruzione dell’ASL secondo cui le prestazioni sarebbero state rese per iniziativa esclusiva della società privata nell’ambito del libero mercato. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha confermato il difetto assoluto di istruttoria e motivazione. Gli atti non indicavano le coordinate normative poste a fondamento della decurtazione del 27%, né spiegavano la ragione dello scostamento dai parametri normativi e tariffari applicabili. Il criterio utilizzato era approssimativo e forfetario e non risultava supportato da un’adeguata istruttoria, nonostante la disciplina richiamata fondasse la remunerazione su parametri prefissati relativi ai costi del personale, dei materiali, delle apparecchiature e ai costi generali. La riduzione, inoltre, avrebbe dovuto comunque garantire la copertura dei costi delle prestazioni effettivamente erogate ed era in contrasto con i crediti iscritti in bilancio dalla società mista e approvati dalla stessa ASL. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-bis d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  società miste per la realizzazione di progetti di sperimentazione gestionale

  La società mista costituita da un’azienda sanitaria per una sperimentazione gestionale opera in un ambito pubblicistico distinto dall’ordinario circuito accreditamento-autorizzazione-accordo contrattuale; nel caso concreto, la partecipazione maggioritaria e il controllo dell’ASL rendevano riferibili all’assetto pubblicistico le prestazioni rese nel periodo controverso.

• art. 8-bis d.lgs. n. 502/1992

  l’espletamento di prestazioni sanitarie per conto ed a carico del S.S.N. è subordinato non solo all’autorizzazione [...] ed al suo accreditamento istituzionale, ma anche alla stipula degli accordi contrattuali

  La disciplina ordinaria dell’accreditamento e degli accordi contrattuali non è stata ritenuta automaticamente applicabile alla società mista operante nell’ambito della sperimentazione gestionale, in ragione della sua specifica natura e della perdurante partecipazione pubblica.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  L’assenza dell’accordo contrattuale non ha consentito, nel caso concreto, di qualificare le prestazioni come attività privata liberamente svolta, poiché esse erano state rese dalla società mista controllata dall’ASL nel contesto della sperimentazione gestionale.

• DM 15 aprile 1994 e s.m.i.

  costo del personale direttamente impiegato; costo dei materiali consumati; costo delle apparecchiature utilizzate e tasso di utilizzo; costi generali

  I parametri normativi per la determinazione della remunerazione impongono un criterio istruito e non meramente forfetario, orientato alla remunerazione dei costi di produzione.

• DM 18 ottobre 2012

  Ha individuato, secondo quanto richiamato nella decisione, i parametri applicabili alla remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto della controversia.

• DCA Regione Campania n. 32/2013

  Ha recepito o applicato, per la Regione Campania, i parametri tariffari già individuati a livello ministeriale, dai quali l’ASL non poteva discostarsi senza adeguata motivazione e istruttoria.

Massime di principio

• Le prestazioni sanitarie rese da una società mista costituita da un’azienda sanitaria per una sperimentazione gestionale mantengono carattere pubblicistico quando, nel periodo di erogazione, l’azienda sanitaria conserva la partecipazione maggioritaria e il controllo della società, anche se la struttura non ha ancora conseguito l’accreditamento ordinario.
• La prosecuzione delle prestazioni da parte di una società mista controllata dall’azienda sanitaria, dopo la dichiarazione regionale di conclusione della sperimentazione e fino alla formale definizione del rapporto da parte dell’azienda, non può essere qualificata automaticamente come attività privata spontanea svolta nel libero mercato.
• La determinazione amministrativa della remunerazione di prestazioni sanitarie effettivamente erogate deve essere fondata sui parametri normativi applicabili e su un’istruttoria concreta, riferita almeno ai costi del personale, dei materiali, delle apparecchiature e ai costi generali; una riduzione forfetaria priva di base normativa e di adeguata istruttoria è illegittima per difetto di motivazione e istruttoria.
• L’amministrazione che intenda discostarsi dai parametri tariffari normativi deve indicare la base giuridica dello scostamento, svolgere un’istruttoria coerente e motivare le ragioni della diversa quantificazione; non è sufficiente affermare che al privato spetti soltanto il rimborso dei costi senza dimostrare il criterio concretamente applicato.
• Quando l’amministrazione ha riconosciuto che prestazioni sanitarie sono state effettivamente erogate nell’ambito di un rapporto da essa controllato e ne ha approvato i relativi crediti contabili, non può rideterminarne la remunerazione mediante un criterio approssimativo e immotivato, senza confrontarsi con tali risultanze.

Come è indicizzato