Sentenza n. 1957/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il diniego comunale del 16 dicembre 2025, che aveva respinto l’istanza del 10 aprile 2024 di revisione del canone durante la prosecuzione obbligatoria del servizio dopo la scadenza, nonché gli atti interlocutori, il diniego di autotutela e l’avviso di pagamento di euro 717.644,77 per la prima rata del canone 2025. Il contratto, stipulato nel 2012 per dodici anni, prevedeva un canone calcolato applicando il parametro del 138,5% alla componente tariffaria relativa ai costi di capitale di località; l’addendum aveva ridotto il parametro al 96,22% per il 2014-2016 e gli atti della cessione societaria del 2016 avevano disposto il ripristino del 138,5% dal 2017. Scaduta la concessione nel dicembre 2024, il servizio è proseguito per legge in attesa del nuovo affidamento dell’ATEM. La società ha dedotto: (1) violazione dei principi di conservazione dell’equilibrio contrattuale e di garanzia dell’equilibrio delle concessioni, dell’affidamento e vizi di motivazione, istruttoria e ragionevolezza, sostenendo che la prosecuzione oltre l’orizzonte dell’offerta e il differimento del rimborso finale degli impianti avessero alterato l’equilibrio; ha riferito che il canone assorbiva il 91% dei ricavi tariffari nel 2022, il 90% nel 2023, il 93% nel 2024 e, secondo le stime, il 93% nel 2025. (2) Violazione dei doveri di rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione: il Comune non avrebbe reso conoscibili le risultanze economiche delle proprie analisi, quantificato gli effetti delle divergenze né motivato la proposta alternativa di canone fisso annuo di euro 828.091,00 formulata il 14 aprile 2025. (3) Violazione degli obblighi di motivazione e ulteriori vizi di legittimità, per avere rigettato integralmente l’istanza facendo leva su tre divergenze — valore degli impianti esistenti al 31 dicembre 2009, devoluzione gratuita delle estensioni di rete e trattamento del capitale centralizzato — senza illustrarne l’incidenza sull’equilibrio; la società contestava inoltre l’esclusione dello stock impiantistico per mancata iscrizione a bilancio e sosteneva che il parametro del 138,5% non dovesse più applicarsi dopo la scadenza, chiedendo in alternativa il 96,22%. Domandava anche l’accertamento del diritto a una riduzione del canone e misure di attuazione del giudicato. Il Comune ha eccepito difetto di giurisdizione e carenza d’interesse, sostenendo di avere svolto l’istruttoria, tenuto cinque tavoli tecnici e proposto una riduzione idonea a garantire un utile netto del 10% e un TIR del 4%.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di difetto di giurisdizione e di carenza d’interesse. La controversia riguarda il diniego dell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale di valutazione dei presupposti e della misura del riequilibrio, non la mera liquidazione di una prestazione già riconosciuta; l’annullamento può inoltre procurare alla società l’utilità del riesame, nonostante la precedente proposta comunale e le interlocuzioni. Nel merito, il primo motivo è accolto nella parte in cui denuncia l’insufficiente valutazione degli effetti economici della prosecuzione: il differimento del rimborso e l’incidenza del canone, supportati da relazione ed elaborazioni, imponevano una verifica dell’equilibrio e dei flussi attesi, pur non bastando da soli a provare la perdita o la misura della revisione. Il secondo motivo è accolto nella parte relativa alla violazione del dovere di rinegoziare secondo buona fede: l’amministrazione doveva verificare, sulla base dei valori e costi ritenuti corretti, se la gestione conservasse l’equilibrio originario e, se i dati fossero insufficienti, indicare quelli mancanti; il mero richiamo alle divergenze residue non soddisfa tale obbligo. Il terzo motivo è accolto per difetto di motivazione e incompleta valutazione economica: il Comune non ha spiegato se i propri criteri escludessero lo squilibrio, ne modificassero l’entità o rivelassero carenze documentali; né ha chiarito l’incidenza delle tre divergenze, il raccordo tra la proposta di euro 828.091,00 e il successivo confronto, o perché il dissenso impedisse qualsiasi revisione. Il diniego di autotutela non ha colmato la lacuna e le giustificazioni formulate nelle difese non possono supplire alla motivazione dell’atto. Il TAR ha precisato che nel riesame dovranno essere valutati, senza anticiparne la soluzione, i criteri relativi allo stock impiantistico del 2009 e alle estensioni, i costi imputabili alla concessione del capitale centralizzato evitando duplicazioni, e l’eventuale applicabilità del parametro del 138,5% dopo la scadenza, anche alla luce dell’addendum e degli atti della cessione. Gli ulteriori profili sulle singole poste sono assorbiti, perché la valutazione conclusiva spetta anzitutto all’amministrazione e il giudice non può sostituirsi a poteri non ancora compiutamente esercitati. Il ricorso è parzialmente accolto: è annullato il diniego del 16 dicembre 2025 nei limiti indicati ed è imposto al Comune il riesame in contraddittorio, secondo correttezza e buona fede. Non è riconosciuto direttamente un diritto a una specifica riduzione né è determinato giudizialmente il canone. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il Comune esercita un potere tecnico-discrezionale nella valutazione dei presupposti e della misura del riequilibrio; non è infatti controversa la mera liquidazione di una prestazione già riconosciuta. Sussiste, pertanto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la controversia investe il diniego di revisione dell’equilibrio di una concessione e richiede il sindacato sull’esercizio del potere tecnico-discrezionale, non quando si discute soltanto della liquidazione di un credito già riconosciuto.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  l’art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 164 del 2000 impone al gestore uscente di proseguire il servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento.

  Il gestore uscente è tenuto a continuare il servizio, nei limiti dell’ordinaria amministrazione, fino all’avvio del nuovo affidamento; la protrazione coattiva oltre la scadenza costituisce il contesto in cui va valutata l’istanza di riequilibrio.

• art. 1, comma 453, l. 232/2016

  L’art. 1, comma 453, della legge n. 232 del 2016 mantiene durante tale fase l’obbligo di pagamento del canone previsto dal contratto.

  Durante la prosecuzione del servizio dopo la scadenza resta dovuto il canone contrattuale, ferma la necessità di valutare l’eventuale riequilibrio dell’operazione.

• art. 2 Cost.

  Come già affermato da questo Tribunale (sentenza n. 1513 del 2026), il dovere di rinegoziare secondo buona fede trova fondamento nei doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e nei canoni di correttezza e buona fede che governano il rapporto.

  I doveri di solidarietà costituiscono fondamento del dovere delle parti di rinegoziare secondo buona fede, nel contesto della prosecuzione obbligatoria della concessione.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, codificato dall’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, opera anche nella fase di prosecuzione imposta oltre il periodo considerato dall’offerta economica. Il suo rilievo non comporta l’applicazione retroattiva dell’intera disciplina del nuovo codice alla concessione affidata nel 2010.

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale rileva anche nella prosecuzione obbligatoria oltre l’orizzonte economico dell’offerta, senza comportare l’applicazione retroattiva dell’intero nuovo codice a una concessione affidata in precedenza. La rinegoziazione mira a ripristinare l’equilibrio originario, senza alterare la sostanza economica dell’affidamento o trasferire al concedente l’alea ordinaria.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il Collegio ritiene, infine, di non poter sindacare oltre la condotta amministrativa contestata, poiché, come già evidenziato, il diniego non reca una compiuta valutazione conclusiva dell’istanza di riequilibrio economico-finanziario, sicché non è possibile, in considerazione del divieto sancito dall’art. 34, comma 2, c.p.a., pronunciarsi “con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”, sostituendosi all’Amministrazione.

  Il giudice non può determinare direttamente le singole poste o la misura del riequilibrio quando l’amministrazione non ha ancora compiutamente esercitato il potere valutativo; deve annullare il diniego viziato e lasciare all’ente il riesame.

• artt. 3 e 21 l. 241/1990

  La nota del 16 dicembre 2025 attribuisce carattere assorbente alle tre divergenze, qualificandole come insuperabili ostacoli alla prosecuzione del confronto. La nota non chiarisce, tuttavia, quale risultato derivi dall’applicazione dei criteri comunali: se essi escludano lo squilibrio, ne modifichino l’entità o evidenzino specifiche carenze documentali che ne impediscano la verifica.

  Il diniego deve rendere comprensibile l’esito dell’istruttoria e il collegamento tra i criteri applicati, le divergenze tecniche e la conclusione sull’esistenza o meno dello squilibrio; il mero richiamo a punti di disaccordo non fornisce una motivazione sufficiente.

Massime di principio

• Nella prosecuzione obbligatoria di una concessione oltre il periodo considerato dall’offerta economica, il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale impone di valutare le conseguenze economiche della protrazione e l’eventuale necessità di rinegoziazione, senza garantire al concessionario una redditività diversa da quella originaria né trasferire al concedente le perdite riconducibili all’ordinaria alea.
• Il concessionario che chiede il riequilibrio deve fornire elementi idonei a dimostrare lo squilibrio e la sua riferibilità alla singola concessione. L’amministrazione deve valutarli concretamente e in contraddittorio, motivare analiticamente le eventuali insufficienze e indicare le integrazioni necessarie; la mera disponibilità a incontri o il loro numero non esauriscono il dovere di rinegoziare secondo buona fede.
• L’incidenza del canone sui ricavi tariffari è un indice da confrontare con costi, investimenti, ammortamenti e valori residui, ma non dimostra da sola né la perdita né l’entità della revisione. La verifica deve isolare gli effetti della prosecuzione obbligatoria dalle perdite già maturate e salvaguardare i rischi assunti con l’offerta.
• Il diniego di riequilibrio è insufficientemente motivato se richiama divergenze tecniche come ostacoli insuperabili senza chiarire il loro effetto sull’accertamento dello squilibrio e senza esporre le conclusioni economiche dell’istruttoria. Le argomentazioni svolte dall’amministrazione in giudizio non colmano la carenza motivazionale dell’atto.
• Quando il diniego non contiene una valutazione amministrativa conclusiva del riequilibrio, il giudice può annullarlo e ordinare il riesame, ma non può sostituirsi all’amministrazione determinando direttamente le poste rilevanti o la misura del canone.

Come è indicizzato