Sentenza n. 3896/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore nel mercato dell’installazione e del noleggio di apparecchi Awp, ha impugnato il decreto direttoriale con cui l’Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari e ha ripartito tra questi il prelievo straordinario previsto dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, nonché le note con cui i concessionari hanno richiesto alla ricorrente il pagamento della quota di prelievo e hanno prospettato la modifica dei rapporti contrattuali. Quanto alle note, sono stati dedotti carenza di potere, assenza di una rinegoziazione e illegittimo ribaltamento sui gestori della quasi totalità del prelievo. Quanto al decreto, la ricorrente ha dedotto che l’Agenzia avrebbe ecceduto i compiti legislativamente assegnati, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo e assoggettando gli apparecchi Awp sulla base del solo nulla osta, anche se non operativi; illogicità per mancata considerazione di dismissioni e malfunzionamenti; irragionevolezza per l’equiparazione tra Awp e Vlt nonostante la diversa redditività; violazione della norma primaria per omessa disciplina della ripartizione interna alla filiera. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, in relazione agli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., per insufficiente determinatezza della disciplina, violazione di uguaglianza e capacità contributiva, incidenza espropriativa e compressione della libertà di iniziativa economica. La questione costituzionale formulata per ultima in memoria non notificata è stata dichiarata inammissibile.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo ormai definite le controversie analoghe dal Consiglio di Stato e prevalente l’esigenza di ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, poiché nei motivi originari non era stata dedotta in modo specifico l’insostenibilità del prelievo per il bilancio della ricorrente né era stato fornito un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze argomentative e probatorie della parte. Con riferimento alle note dei concessionari, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la controversia al giudice ordinario: i rapporti interni tra concessionario e gestore, anche se conseguenti al prelievo pubblico, hanno natura privatistica e contrattuale e non rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti concessori. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, limitandosi a censire gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari, a ripartire il prelievo complessivo di 500 milioni in proporzione al numero degli apparecchi e a stabilire le modalità di versamento. La legge non consentiva all’Agenzia di differenziare il carico tra Awp e Vlt né di disciplinare la ripartizione interna alla filiera, regolata direttamente dalla legge e, dopo la novella del 2015, dagli accordi contrattuali già vigenti per il 2015 in proporzione ai compensi. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate: la disciplina determina sufficientemente presupposto, importo e criteri di riparto; la scelta legislativa in materia tributaria rientra nell’ampia discrezionalità del legislatore e non è irragionevole, poiché il prelievo assume come presupposto l’astratta idoneità degli apparecchi all’operatività e alla redditività; non è configurabile un effetto espropriativo e non è stata provata una concreta compressione della libertà d’iniziativa economica. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e respinto per il resto, con facoltà di riassunzione davanti al giudice ordinario per la parte devoluta. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge n. 190/2014

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti ... che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6 ...

  La norma individua il prelievo complessivo di 500 milioni, il presupposto riferito agli apparecchi Awp e Vlt, il criterio di riparto tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi e le modalità di versamento; non attribuisce all’Agenzia il potere di differenziare il carico tra le due tipologie né di disciplinare i rapporti interni alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, legge n. 208/2015

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  Il prelievo è stato limitato all’annualità 2015 e la sua incidenza interna alla filiera è stata collegata proporzionalmente ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali già vigenti, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, TULPS

  La disposizione identifica le apparecchiature Awp e Vlt cui si riferisce il prelievo.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti concessori non comprende le controversie privatistiche relative ai rapporti interni tra concessionario e gestore.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda devoluta al giudice ordinario può essere riassunta davanti a tale giudice nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa alla valutazione del giudice e non era più giustificata dopo la pubblicazione delle decisioni del Consiglio di Stato.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina richiamata sulla sospensione facoltativa.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio dopo la sospensione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di porre preventivamente a confronto delle parti una questione rilevata d’ufficio, come avvenuto per il difetto di giurisdizione e l’inammissibilità della questione costituzionale.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge determina presupposto, quantum e criteri di riparto del prelievo.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La disciplina non è stata ritenuta irragionevole né lesiva della capacità contributiva, poiché il legislatore può assumere quale presupposto di un’imposta indiretta straordinaria l’astratta idoneità degli apparecchi all’operatività e alla redditività.

• artt. 41 e 42 Cost.

  Il prelievo non determina un sostanziale annientamento delle facoltà di sfruttamento economico del bene e la ricorrente non ha provato una concreta e seria limitazione della libertà d’iniziativa economica.

• art. 111 Cost.

  Il principio di ragionevole durata del processo concorre a giustificare il rifiuto di una nuova sospensione in una controversia risalente e ormai pronta per la decisione.

Massime di principio

• Quando una legge tributaria stabilisce espressamente il presupposto del prelievo, il suo importo complessivo e i criteri di ripartizione, l’amministrazione attuatrice non può introdurre autonomamente ulteriori criteri sostanziali di differenziazione del carico, ma deve limitarsi alle attività di ricognizione e alle modalità di versamento previste dalla legge.
• La controversia relativa all’addebito, da parte di un concessionario, della quota di un prelievo pubblico agli altri operatori della filiera appartiene alla giurisdizione ordinaria quando riguarda esclusivamente il rapporto interno contrattuale tra operatori privati, anche se l’addebito trae origine da un atto dell’amministrazione concedente.
• La sopravvenuta norma di interpretazione autentica che disciplina retroattivamente la ripartizione del prelievo tra gli operatori della filiera in proporzione ai compensi contrattuali incide sui rapporti interni privatistici, senza trasformarli in rapporti pubblicistici né attribuirne la cognizione al giudice amministrativo.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata deduzione, nel ricorso introduttivo, di un fatto costitutivo della censura o alla carenza di un principio di prova; la sua ammissione presuppone la rilevanza del quesito rispetto al thema decidendum.
• Nell’esercizio della discrezionalità tributaria il legislatore può assumere come presupposto di un’imposta indiretta straordinaria l’astratta idoneità di beni appartenenti a categorie omogenee all’operatività e alla redditività, senza dover necessariamente commisurare il prelievo alla redditività concreta di ciascun bene, salvo il limite della manifesta irragionevolezza.
• La violazione della libertà d’iniziativa economica o il carattere sostanzialmente espropriativo di un prelievo non possono essere affermati in astratto: occorre dimostrare, rispettivamente, una seria e concreta compressione dell’attività economica o un sostanziale annientamento delle facoltà di sfruttamento del bene.

Come è indicizzato