Sentenza n. 846/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del nulla osta paesistico-ambientale? ex art. 13 l. 394/1991, deducendo: incompetenza del Responsabile dell’Area tecnica dell’Ente Parco, assumendo che la competenza spettasse al Direttore generale; violazione dell’art. 13 l. 394/1991, delle norme tecniche di attuazione del Piano del Parco, della normativa regionale e degli artt. 1 e 3 l. 241/1990; difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità dei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà, perplessità e sviamento; violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi prima dell’adozione del diniego; invalidità derivata della comunicazione comunale conseguente al diniego del Parco. La ricorrente contestava inoltre che il procedimento fosse stato definito senza poter interloquire, anche in relazione alla propria qualità di imprenditrice agricola e alla destinazione delle opere allo svolgimento dell’attività agricola.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha respinto il motivo di incompetenza, rilevando che la determina n. 111 del 31 gennaio 2025 aveva attribuito espressamente al Responsabile dell’Area Tutela e Sviluppo del Territorio l’incarico di rilasciare i nulla osta ex art. 13 l. 394/1991. Ha invece accolto, in via assorbente, la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Il preavviso di rigetto deve applicarsi anche al procedimento di rilascio del nulla osta dell’Ente Parco, trattandosi di procedimento autorizzatorio con valutazioni tecnico-discrezionali. Il nulla osta negativo è immediatamente lesivo e impugnabile autonomamente, anche prima e indipendentemente dal successivo diniego comunale, poiché costituisce un arresto procedimentale. L’omissione del preavviso ha impedito alla ricorrente di presentare osservazioni e documenti su questioni potenzialmente rilevanti, tra cui la qualifica di imprenditrice agricola e la riconducibilità delle opere all’attività agricola. Non opera, nel caso concreto, la sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: oltre alla natura non vincolata della valutazione, la disposizione esclude espressamente l’applicazione della seconda parte del comma in caso di violazione dell’art. 10-bis. Il diniego è stato pertanto annullato, con salvezza della riedizione del potere nel rispetto delle regole procedimentali. Le spese sono state compensate per la natura procedimentale della violazione e per la definizione del giudizio nella fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 13 l. 394/1991

  Il nulla osta dell’Ente Parco costituisce un atto autonomamente lesivo e impugnabile prima e indipendentemente dal provvedimento comunale conclusivo; il relativo procedimento è soggetto alle garanzie partecipative compatibili con la sua natura.

• art. 26 l. 394/1991

  La disposizione rileva per la distribuzione delle competenze nell’Ente Parco, ma nel caso concreto la competenza al rilascio del nulla osta risultava attribuita al Responsabile dell’Area Tutela e Sviluppo del Territorio da una determina organizzativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda;

  Il preavviso di rigetto si applica anche al procedimento di rilascio del nulla osta ex art. 13 l. 394/1991, compresi i procedimenti caratterizzati da valutazioni tecnico-discrezionali, e garantisce un contraddittorio procedimentale effettivo, collaborativo e difensivo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis

  La regola di non annullabilità non impedisce l’annullamento per violazione dell’art. 10-bis; inoltre, nel caso concreto, la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’istruttoria e sulle valutazioni dell’amministrazione.

• art. 60 c.p.a.

  Il giudizio è stato definito con sentenza in forma semplificata nella fase cautelare, sentite le parti.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 si applica anche ai procedimenti autorizzatori caratterizzati da valutazioni tecnico-discrezionali, incluso il procedimento per il nulla osta dell’Ente Parco previsto dall’art. 13 l. 394/1991.
• Il nulla osta negativo dell’Ente Parco è un atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, anche prima e indipendentemente dall’adozione del successivo provvedimento comunale conclusivo del procedimento edilizio.
• La funzione del preavviso di rigetto non è meramente formale: esso assicura un contraddittorio procedimentale collaborativo e difensivo e consente all’amministrazione di acquisire osservazioni e documenti utili alla completezza dell’istruttoria.
• La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 comporta l’annullabilità del provvedimento negativo quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’accertamento dei fatti o sulla valutazione degli interessi; la regola di cui all’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990 non è applicabile ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis.
• L’annullamento per violazione del preavviso di rigetto lascia integra la potestà amministrativa e impone la riedizione del potere nel rispetto delle garanzie partecipative.

Come è indicizzato