Sentenza n. 2684/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le determine comunali adottate a seguito dell’inottemperanza all’ordinanza del 25 maggio 2012 di sospensione dei lavori e ripristino dello stato dei luoghi, relativa a opere realizzate in parte in difformità dal permesso di costruire e in parte senza titolo, in zona agricola sottoposta a vincoli paesaggistici, di rischio frana e sismici. Hanno dedotto: l’effetto caducante o comunque impeditivo dell’ordinanza derivante dalla presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001; la mancanza di una previa presa d’atto del verbale di accertamento dell’inottemperanza quale presupposto dell’acquisizione; l’inapplicabilità retroattiva della sanzione pecuniaria introdotta dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 dalla l. 164/2014, poiché l’inottemperanza si era perfezionata nel 2004; l’illegittimità derivata dell’acquisizione per il richiamo a un’ordinanza di demolizione ritenuta superata dalla domanda di sanatoria; il difetto di motivazione. Con memoria non notificata al Comune sono state inoltre introdotte censure nuove riguardanti la prescrizione quinquennale, il legittimo affidamento, l’estraneità degli eredi all’abuso e il decreto salva-casa.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto in parte. Il TAR ha respinto le censure relative agli effetti dell’istanza di sanatoria, affermando che essa non determina la caducazione dell’ordine di demolizione o ripristino, ma ne sospende temporaneamente efficacia ed eseguibilità sino alla conclusione del procedimento; dopo il diniego della sanatoria, il termine per adempiere riprende a decorrere e l’acquisizione può essere disposta senza una nuova ordinanza o un nuovo termine di novanta giorni. È stato respinto anche il motivo relativo alla mancata presa d’atto del verbale di inottemperanza, poiché la determina di acquisizione conteneva sia l’accertamento dell’inottemperanza sia il dispositivo acquisitivo, e l’acquisizione si produce ipso iure alla scadenza del termine assegnato. È stata invece accolta la censura sulla sanzione pecuniaria: l’inottemperanza all’ordine del 2012 si era perfezionata prima dell’entrata in vigore della l. 164/2014, che aveva introdotto il comma 4-bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001; la sanzione non poteva quindi essere applicata retroattivamente. È stata annullata la determina n. 240 del 7 dicembre 2022, mentre è stata mantenuta la determina n. 244 di acquisizione al patrimonio comunale. Il difetto di motivazione è stato escluso, poiché l’atto indicava puntualmente l’area acquisita e i criteri di calcolo. Le censure nuove formulate con memoria non notificata sono state dichiarate inammissibili perché ampliavano il thema decidendum oltre i motivi ritualmente dedotti e violavano il contraddittorio e il termine decadenziale. Spese compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 31, commi 4-bis, 4-ter e 4-quater d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4 bis d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della l. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione non è applicabile quando l’inottemperanza si è perfezionata prima dell’entrata in vigore della l. 164/2014; l’accertamento successivo non consente l’applicazione retroattiva.

• art. 17, comma 1, lett. q-bis, d.l. 133/2014, convertito dalla l. 164/2014

  La disposizione ha introdotto il comma 4-bis nell’art. 31 d.P.R. 380/2001, sicché la sanzione può operare soltanto per inottemperanze perfezionatesi dopo la sua entrata in vigore.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non caduca l’ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente efficacia ed eseguibilità fino alla definizione dell’istanza; il diniego consente la prosecuzione dell’esecuzione dell’ordine originario.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale consegue automaticamente all’inottemperanza dell’ordine di demolizione e il relativo atto ha natura dichiarativa e vincolata.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria difensiva non notificata non può introdurre motivi nuovi o elementi sostanzialmente nuovi, ma soltanto illustrare le censure già ritualmente dedotte.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 non determina, di per sé, la caducazione dell’ordine di demolizione o ripristino; ne sospende temporaneamente efficacia ed eseguibilità fino alla definizione del procedimento di sanatoria. In caso di diniego, l’ordine originario conserva efficacia e può essere eseguito senza necessità di una nuova ingiunzione o di un nuovo termine di novanta giorni.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, introdotta dalla l. 164/2014, non può essere applicata retroattivamente a un’inottemperanza già perfezionatasi, per decorso del termine di novanta giorni, prima dell’entrata in vigore della legge, anche se l’accertamento dell’inottemperanza è successivo.
• L’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale si produce ipso iure alla scadenza del termine assegnato con l’ordine di demolizione; il successivo atto comunale ha natura meramente dichiarativa, è vincolato e può contenere contestualmente l’accertamento dell’inottemperanza e la dichiarazione di acquisizione, senza necessità di una distinta presa d’atto del verbale.
• Nel processo amministrativo, una memoria non notificata alla controparte non può ampliare il thema decidendum introducendo motivi nuovi o elementi sostanzialmente nuovi rispetto al ricorso; tali censure sono inammissibili per violazione del contraddittorio e del termine decadenziale.
• L’atto di acquisizione gratuita deve indicare in modo comprensibile l’area acquisita e i criteri utilizzati per determinarne l’estensione; quando tali elementi risultano puntualmente esplicitati, non sussiste un difetto di motivazione.

Come è indicizzato