Sentenza n. 4917/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego della propria proposta di project financing, nonché la deliberazione di indirizzo e la determinazione dirigenziale con cui il Comune aveva attivato un avviso pubblico esplorativo per acquisire manifestazioni di interesse relative alla gestione della pubblica illuminazione. Ha sostenuto che la presentazione della proposta ex art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016 avrebbe fatto sorgere una posizione giuridica qualificata, un affidamento tutelabile e, in sostanza, un obbligo dell’Amministrazione di dichiarare il pubblico interesse della proposta e di indire la relativa gara. Ha inoltre dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione del diniego, lamentando valutazioni qualitative non supportate da analisi numeriche, dubbi non verificati tecnicamente, impiego di parametri non previsti dalla legge, travisamento della natura del partenariato pubblico-privato e motivazione postuma della relazione tecnica. Infine, ha contestato l’indizione dell’avviso pubblico prima della decisione sulla propria proposta e senza il possesso, da parte del Comune, della qualificazione di livello L2 necessaria secondo la prospettazione della ricorrente. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione di alcuni atti e ha contestato nel merito le censure.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il Collegio ha prescisso dall’eccezione di irricevibilità relativa alla contestazione dell’avviso e della deliberazione di indirizzo, ritenendo comunque infondato il ricorso nel merito. Ha escluso che la presentazione di una proposta di project financing attribuisca al proponente un diritto all’accoglimento, alla dichiarazione di pubblico interesse o all’indizione della gara: essa determina soltanto una mera aspettativa, subordinata alle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione sull’opportunità e sulla convenienza dell’operazione. Il Comune poteva quindi valutare negativamente la proposta e, anche prima di tale valutazione, attivare un nuovo avviso esplorativo. Le censure di difetto di istruttoria e motivazione sono state respinte perché l’Amministrazione aveva esaminato la proposta e la relativa documentazione, rilevandone in particolare le carenze riguardanti la baseline energetica. Il diniego risultava motivato dalla non convenienza progettuale ed economico-finanziaria dell’operazione, dagli oneri diretti e indiretti gravanti sul Comune per quindici anni, dall’incidenza del canone sulle risorse correnti e sugli equilibri di bilancio, dalla sproporzione tra costi e benefici attesi e dal rischio di limitare future soluzioni tecnologiche. Il fatto che l’investimento iniziale fosse sostenuto dal privato non eliminava la gravosità dell’impegno finanziario pluriennale. È stata inoltre esclusa la motivazione postuma, poiché la deliberazione richiamava già la relazione tecnica formata prima del diniego; la successiva data di trasmissione via PEC non coincideva con la data di redazione. Quanto all’avviso pubblico, il Collegio ha rilevato anche il difetto di interesse diretto, concreto e attuale della ricorrente a contestarne l’indizione, poiché, una volta ritenuto legittimo il diniego della sua proposta, avrebbe avuto interesse a partecipare alla nuova procedura. Nel merito, l’avviso è stato qualificato come atto esplorativo e preparatorio, non ancora integrante una procedura di affidamento. Pertanto, la qualificazione richiesta dall’art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4 al d.lgs. 36/2023 non era necessaria in quella fase, ma sarebbe occorsa soltanto nell’eventuale successiva fase di progettazione, affidamento ed esecuzione del contratto. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016

  gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità. La proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. L'amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta. A tal fine l'amministrazione aggiudicatrice può invitare il proponente ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione.

  La presentazione della proposta non vincola l’Amministrazione al suo accoglimento, alla dichiarazione di pubblico interesse, alla realizzazione dell’intervento o all’indizione della gara; il proponente vanta una mera aspettativa condizionata alle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione.

• art. 193, comma 16, d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa dell’avviso pubblico esplorativo finalizzato a sollecitare manifestazioni di interesse e nuove proposte nell’ambito del project financing.

• art. 5, comma 5, Allegato II.4 al d.lgs. 36/2023

  La qualificazione delle stazioni appaltanti è richiesta per le attività di progettazione, affidamento ed esecuzione del contratto, non per la fase meramente preparatoria di pubblicazione di un avviso esplorativo volto ad acquisire manifestazioni di interesse.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati dal giudice quali disposizioni processuali applicabili alla decisione.

Massime di principio

• La presentazione di una proposta di project financing da parte di un operatore economico non attribuisce al proponente un diritto all’accoglimento, alla dichiarazione di pubblico interesse o all’indizione della gara, ma soltanto una mera aspettativa subordinata alle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione sulla fattibilità, convenienza e rispondenza all’interesse pubblico dell’operazione.
• Nel valutare una proposta di project financing, l’Amministrazione può fondare il diniego sulla non convenienza complessiva dell’operazione, considerando anche gli oneri finanziari pluriennali a carico dell’ente, l’incidenza del canone sulle risorse correnti, gli equilibri di bilancio, il rapporto tra costi e benefici e la limitazione della futura capacità programmatoria; il finanziamento iniziale privato non esclude la rilevanza degli impegni economici successivi dell’ente.
• Le valutazioni dell’Amministrazione sulla convenienza progettuale ed economico-finanziaria di una proposta di partenariato pubblico-privato sono espressione di discrezionalità amministrativa e tecnico-discrezionale e sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzionalità, evidente difetto di istruttoria o difetto di motivazione.
• Un avviso pubblico volto esclusivamente a sollecitare manifestazioni di interesse e nuove proposte nell’ambito di un project financing ha natura esplorativa e preparatoria e non costituisce ancora una procedura di affidamento; pertanto, nella fase anteriore alla progettazione, all’affidamento e all’esecuzione del contratto, non è richiesta la qualificazione della stazione appaltante prevista per tali attività.
• Il proponente di una proposta di project financing non ha un interesse diretto, concreto e attuale a contestare l’indizione di un nuovo avviso esplorativo quando il rigetto della propria proposta sia legittimo, poiché, in tale situazione, il suo interesse è eventualmente rivolto alla partecipazione alla nuova procedura e non alla sua preventiva eliminazione.

Come è indicizzato