Sentenza n. 1601/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La concessionaria, titolare dal 2014 della concessione demaniale marittima n. 50/2014, prorogata fino al 31 dicembre 2020, ha impugnato l’ordinanza comunale del 29 ottobre 2019 n. 276, notificata il 15 novembre 2019, che ordinava la rimozione entro 30 giorni di opere rilevate nel sopralluogo del 2019 e difformi dalla concessione, oltre ad avviare il procedimento sanzionatorio ex art. 1164 cod. nav. Le difformità comprendevano tettoie, pergolati, manufatti, recinzioni, pavimentazioni, impianti e tramezzature non autorizzati o difformi. Con il primo motivo ha dedotto l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, la lesione del contraddittorio e la mancata diffida ex art. 35 d.P.R. 380/2001. Con il secondo ha contestato la notifica alla sola concessionaria, anziché al contravventore, e il mancato accertamento dell’autore materiale. Con il terzo ha denunciato l’omessa istruttoria sulle istanze di sanatoria presentate dal dante causa. Con il quarto ha invocato sproporzione, difetto di motivazione e rilevanza del tempo trascorso dalla realizzazione delle opere. Con il quinto ha dedotto difetto di istruttoria e motivazione, travisamento e impossibilità di ricostruire le ragioni dell’ordinanza, anche in considerazione delle precedenti autorizzazioni e del subentro nella concessione. Con il sesto ha denunciato sviamento e violazione della proporzionalità. Con motivi aggiunti ha impugnato ulteriori verbali e atti dell’Agenzia del Demanio, lamentando carenza istruttoria e violazione del contraddittorio. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni. Agenzia del Demanio e Ministero hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria. Ha respinto la richiesta di estromissione dell’Agenzia del Demanio, poiché erano stati impugnati anche atti da essa emanati. Il primo motivo è infondato: la società era stata informata del sopralluogo, vi era presente un suo rappresentante e aveva avuto conoscenza delle contestazioni; inoltre, trattandosi di repressione vincolata di abusi, l’omessa comunicazione di avvio non determina l’invalidità dell’atto. La preventiva diffida ex art. 35 d.P.R. 380/2001 ha la sola funzione di consentire l’adempimento spontaneo e la sua mancanza non invalida l’ordinanza. Il secondo motivo è respinto: il responsabile dell’abuso può essere anche chi ha la disponibilità del bene al momento dell’ordine, compreso il concessionario, ferma la rivalsa nei rapporti interni verso l’esecutore materiale. Il terzo motivo è infondato: le istanze di sanatoria non sono state prodotte e la loro presentazione incide sull’efficacia, non sulla legittimità, dell’ordine di demolizione. Il quarto motivo è respinto: il potere repressivo ex art. 54 cod. nav. è imprescrittibile e l’ordine non richiede motivazione rafforzata per la risalenza dell’abuso o perché il possessore attuale non ne sia l’autore materiale; la finalità è il ripristino dei luoghi demaniali. Sono respinte anche le censure di difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, sviamento e sproporzione: l’ordinanza individua puntualmente le opere e le difformità, richiama l’art. 54 cod. nav. e si fonda sul verbale e sul repertorio fotografico; la proroga della concessione non ha effetto sanante e attesta soltanto la consistenza risultante dalla planimetria allegata alla concessione. I controlli demaniale ed edilizio operano parallelamente e le relative sanzioni sono cumulabili. I motivi aggiunti sono infondati per le medesime ragioni. La domanda risarcitoria è respinta in conseguenza del rigetto dell’impugnazione. La ricorrente è condannata a rifondere le spese, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori di legge in favore di ciascuna controparte costituita.

Norme richiamate

• art. 54 cod. nav.

  In presenza di un'opera edilizia abusiva su area demaniale marittima le sanzioni urbanistico-edilizie previste dal D.P.R. 380/2001 possono “coesistere” con i poteri repressivi dell'art. 54 cod. nav. per il ripristino del demanio.

  Il potere repressivo demaniale di ripristino opera parallelamente alle sanzioni edilizie e può essere esercitato per opere non autorizzate realizzate su area demaniale marittima.

• d.P.R. 380/2001

  Anche la mancanza della preventiva diffida prevista dall’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001 non inficia la validità dell’ordinanza di demolizione, in quanto risponde al solo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente.

  La diffida prevista dall’art. 35 assolve alla funzione di favorire l’adempimento spontaneo e la sua omissione non invalida l’ordinanza repressiva.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  In disparte la circostanza che le istanze di sanatoria non sono state prodotte in giudizio, la presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione ma solo sulla sua efficacia (Consiglio di Stato sez. II, 28/04/2026, n. 3321).

  La presentazione di una domanda di sanatoria non rende illegittimo l’ordine di demolizione, ma ne incide soltanto sull’efficacia.

• art. 1164 cod. nav.

  Contestualmente, l’amministrazione avvisava anche dell’avvio del procedimento per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 1164 cod. nav.

  La disposizione è menzionata quale base dell’avvio del procedimento sanzionatorio, ma la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione decisoria.

• art. 30 c.p.a.

  Al rigetto del ricorso consegue il rigetto della domanda risarcitoria.

  La domanda risarcitoria proposta insieme all’impugnazione è respinta in conseguenza del rigetto della domanda principale.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Anche la mancanza della preventiva diffida prevista dall’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001 non inficia la validità dell’ordinanza di demolizione, in quanto risponde al solo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente.

  La preventiva diffida prevista dall’art. 35 consente l’adempimento spontaneo, ma la sua omissione non determina l’invalidità dell’ordinanza.

Massime di principio

• Per gli abusi realizzati su area demaniale marittima, i poteri repressivi demaniali diretti al ripristino dei luoghi e le sanzioni urbanistico-edilizie operano parallelamente e possono cumularsi.
• L’ordine repressivo di opere abusive, essendo espressione di attività vincolata fondata sull’accertamento tecnico delle opere e della loro abusività, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento quando l’interessato abbia comunque avuto conoscenza delle contestazioni; la mancata diffida diretta a consentire l’adempimento spontaneo non invalida l’ordinanza.
• Ai fini dell’adozione delle misure repressive edilizie e demaniali, il responsabile dell’abuso può essere identificato anche nel soggetto che abbia la disponibilità del bene al momento dell’ordine, compreso il concessionario, senza pregiudizio per le eventuali azioni di rivalsa contro l’esecutore materiale.
• La presentazione di un’istanza di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione, ma soltanto sulla sua efficacia.
• Il potere di ripristino previsto dall’art. 54 cod. nav. è imprescrittibile; l’ordine di demolizione non richiede una motivazione rafforzata per il solo fatto che l’abuso sia risalente o che il destinatario attuale non ne sia l’autore materiale.
• La proroga di una concessione demaniale, se si limita a confermare la consistenza risultante dalla planimetria allegata al titolo, non sana opere difformi o non autorizzate.

Come è indicizzato