Sentenza n. 13266/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

Il consorzio ha impugnato le nuove istruzioni operative del GSE e il decreto ministeriale di approvazione, deducendo, con il primo motivo, l'illegittima inclusione dello smontaggio dei pannelli tra le attività di gestione del fine vita, per asserita carenza di base normativa, violazione della disciplina sui RAEE e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legalità, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Ha inoltre sostenuto che, se lo smontaggio fosse riconducibile alla raccolta, sarebbe necessaria l'iscrizione dei soggetti incaricati all'Albo nazionale dei gestori ambientali. Con il secondo motivo ha contestato la quantificazione in 10 euro per pannello della quota dovuta ai sistemi collettivi, lamentando il mancato coinvolgimento degli operatori del settore nella determinazione dei costi di smontaggio, l'assenza di un'istruttoria supplementare e l'ingiustificata invarianza dell'importo rispetto alle precedenti istruzioni del 2019, che non comprendevano tale attività. Ha inoltre sostenuto che la novella dell'art. 40, comma 3, del d.lgs. 49/2014 avrebbe inciso soltanto sul raddoppio della somma trattenuta dal GSE e non sulla quota-base spettante ai sistemi collettivi.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo, richiamando la precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 1513/2026. Lo smontaggio dei pannelli rientra nella raccolta e, quindi, nella gestione dei rifiuti, poiché la nozione di raccolta comprende il prelievo, la cernita preliminare e il deposito preliminare; la diversa disciplina del deposito temporaneo costituisce un'ipotesi eccezionale e non esclude le operazioni dalla regola generale. L'obbligo di iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali non è stato ritenuto applicabile allo smontaggio, trattandosi di attività logicamente antecedente al deposito preliminare e al trasporto e riconducibile anche alle operazioni di ritiro effettuate dagli installatori. Il TAR ha invece accolto il secondo motivo. La normativa distingue tra una quota-base dovuta ai sistemi collettivi, da determinare dal GSE secondo criteri di mercato e sulla base dei costi medi dei sistemi collettivi, e una somma trattenuta dal GSE pari al doppio della quota-base. La novella del 2023-2024 ha introdotto il raddoppio della somma trattenuta dal GSE, ma non ha modificato il metodo analitico di calcolo della quota-base. Il GSE, pur avendo incluso lo smontaggio tra le attività da finanziare, non ha consultato gli operatori del settore sui relativi costi né ha illustrato adeguatamente l'analisi secondo criteri di mercato e sulla base dei costi medi dei sistemi collettivi. L'invarianza della quota di 10 euro rispetto alle precedenti istruzioni, nonostante l'inclusione di una nuova voce di costo, e l'assenza di una specifica raccolta e valutazione dei dati hanno integrato un eccesso di potere per difetto di istruttoria. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente alla quantificazione della quota; gli atti sono stati annullati nella parte in cui fissano l'importo in 10 euro per modulo, con obbligo di riedizione del potere nel rispetto del vincolo conformativo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 3, d.lgs. 49/2014

  La somma trattenuta (è) pari al doppio di quella determinata sulla base dei costi medi di adesione ai consorzi ovvero ai costi determinati dai sistemi collettivi di gestione dei RAEE riconosciuti

  La disposizione distingue la quota-base determinata dal GSE sulla base dei costi dei sistemi collettivi dalla somma trattenuta dal GSE, che deve essere pari al doppio della quota-base; la novella ha modificato il metodo di calcolo della somma trattenuta, non quello analitico della quota-base.

• art. 24-bis d.lgs. 49/2014

  secondo criteri di mercato e sentiti, ove necessario, i citati sistemi collettivi

  La garanzia finanziaria versata ai sistemi collettivi deve essere determinata dal GSE secondo criteri di mercato, acquisendo ove necessario le informazioni dei sistemi collettivi; l'aggiornamento delle istruzioni deve rispettare il medesimo schema istruttorio.

• art. 8, comma 3, d.lgs. 49/2014

  Ai sistemi collettivi di gestione dei RAEE sono affidate anche le operazioni di raccolta, nell'ambito della gestione del fine vita dei pannelli.

• art. 10, comma 2, d.lgs. 49/2014

  I sistemi collettivi di gestione dei RAEE sono organizzati in forma consortile.

• art. 4, comma 1, lettere e) e bb), d.lgs. 49/2014

  I pannelli fotovoltaici a fine vita sono RAEE e la nozione di raccolta rinvia alle operazioni definite dalla disciplina generale dei rifiuti.

• art. 183, comma 1, lettere n) e o), d.lgs. 152/2006

  La raccolta comprende il prelievo, la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta; la specifica esclusione prevista dalla lettera n) opera in una fattispecie eccezionale e non sottrae ordinariamente tali operazioni alla nozione di raccolta.

• art. 11, commi 7 e 9, d.lgs. 49/2014

  Sono esentate dall'iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali le operazioni di deposito preliminare alla raccolta e trasporto svolte dal distributore o da soggetti incaricati, nonché il ritiro dei RAEE effettuato dagli installatori; tale disciplina consente di escludere dall'obbligo anche lo smontaggio dei pannelli, quale attività antecedente o riconducibile al ritiro.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti pronunce, utilizzato dal TAR per richiamare la decisione del Consiglio di Stato sulla riconducibilità dello smontaggio alla raccolta e alla gestione dei rifiuti.

• art. 4-ter, comma 1, lettera b), d.l. 181/2023, convertito dalla l. 11/2024

  Ha modificato l'art. 40, comma 3, del d.lgs. 49/2014 introducendo il raddoppio della somma trattenuta dal GSE, senza modificare il metodo di determinazione della quota-base spettante ai sistemi collettivi.

Massime di principio

• Nel sistema di gestione dei RAEE fotovoltaici, lo smontaggio dei pannelli a fine vita rientra nella raccolta e, conseguentemente, nella gestione dei rifiuti, in quanto attività funzionalmente connessa al prelievo, alla cernita preliminare e al deposito preliminare alla raccolta.
• Lo smontaggio dei pannelli fotovoltaici non richiede l'iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali quando costituisce attività logicamente antecedente al deposito preliminare e al trasporto o è riconducibile alle operazioni di ritiro dei RAEE effettuate dagli installatori, nei limiti delle esenzioni previste dalla disciplina speciale.
• La quota-base da versare ai sistemi collettivi di gestione dei RAEE deve essere determinata dal GSE secondo criteri di mercato e sulla base dei costi medi sostenuti dai sistemi collettivi, acquisendo ove necessario dati e informazioni dagli operatori interessati.
• L'introduzione legislativa del raddoppio della somma trattenuta dal GSE non modifica il distinto metodo analitico di determinazione della quota-base spettante ai sistemi collettivi.
• Quando l'aggiornamento delle istruzioni operative include una nuova attività suscettibile di generare costi, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria supplementare, raccogliendo e valutando dati specifici sui relativi costi; la mera conferma dell'importo precedente integra difetto di istruttoria se non adeguatamente motivata.
• Le istruzioni operative, pur avendo natura di disciplina tecnica integrativa, devono essere elaborate e aggiornate nel rispetto della normativa primaria e del procedimento istruttorio da essa previsto; il giudice può annullarle limitatamente alla voce illegittimamente quantificata, imponendo la riedizione del potere nel rispetto del vincolo conformativo.

Come è indicizzato