Sentenza n. 789/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego dell'autorizzazione paesaggistica, deducendo, in primo luogo, difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che l'amministrazione non avrebbe indicato ragioni precise dell'incompatibilità dell'impianto con il contesto paesaggistico e avrebbe attribuito rilievo decisivo alla mera visibilità dell'opera da altri punti panoramici, nonostante il favor dell'ordinamento per gli impianti fotovoltaici. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990, lamentando l'omesso o intempestivo preavviso di diniego e la mancata considerazione delle osservazioni presentate, nonché l'illegittimità dell'anticipazione del preavviso rispetto alla scadenza del termine previsto per il parere della Soprintendenza. L'area era soggetta a tutela paesaggistica ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 42/2004, in quanto ricadente nel territorio del Parco; il progetto riguardava un impianto composto da 1.638 moduli fotovoltaici e un locale tecnico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al motivo sostanziale, ha escluso il difetto di motivazione e di istruttoria: gli impianti fotovoltaici non sono in assoluto incompatibili con le aree tutelate, ma la loro collocazione impone un controllo stringente sull'eventuale turbamento estetico del paesaggio. Il diniego era adeguatamente fondato sulla disarmonia paesaggistica, sull'impatto estetico e panoramico dell'opera, sulla sua rilevante dimensione e sulla disciplina regionale, che considera criticamente tali impianti nelle aree di elevato valore o vulnerabilità ambientale e in quelle destinate alla conservazione dei valori naturalistici e paesaggistici. La valutazione paesaggistica risultava ancorata a dati oggettivi e non manifestamente illogica o incoerente; il giudice non può sostituire il proprio apprezzamento soggettivo a quello dell'amministrazione. Quanto alla censura procedimentale, il Collegio ha ritenuto legittimo che il Parco adottasse il preavviso di diniego prima della scadenza del termine assegnato alla Soprintendenza per il parere, non essendovi un divieto normativo e non essendo stata compromessa la partecipazione della ricorrente, che aveva avuto tempo per presentare osservazioni e diffide. È stata inoltre esclusa la violazione dell'obbligo di esame delle osservazioni: il provvedimento finale le aveva sostanzialmente considerate, richiamando gli atti presentati e dichiarando la persistenza dei motivi ostativi. L'art. 10-bis l. n. 241/1990 non impone una confutazione analitica e capillare di ogni argomento difensivo quando la motivazione già espressa negli atti procedimentali sia chiara e assorbente. Spese compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 42/2004

  La ricaduta dell'area nel territorio di un parco regionale comporta l'assoggettamento a tutela paesaggistica.

• art. 146, commi 7, 8 e 9, d.lgs. n. 42/2004

  L'amministrazione procedente trasmette al soprintendente la documentazione ... con una proposta di provvedimento e dà comunicazione all'interessato dell'inizio del procedimento; la Soprintendenza comunica direttamente il preavviso di diniego quando abbia espresso parere negativo; se non si pronuncia entro sessanta giorni, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda.

  La Soprintendenza può assumere l'incombente del preavviso di diniego quando esprima il proprio parere negativo, ma l'acquisizione del parere non è necessaria per consentire all'amministrazione procedente di concludere il procedimento; non è vietato che il preavviso del Parco preceda la scadenza del termine per il parere, purché siano salvaguardate le prerogative partecipative.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Non impone una confutazione analitica e capillare di ogni argomento difensivo.

  L'obbligo di esame delle osservazioni è assolto quando il provvedimento considera il loro contenuto sostanziale e la motivazione già delineata negli atti endoprocedimentali è chiara e assorbente; non è richiesta la replica puntuale a ogni singola argomentazione.

• d.G.R. Lombardia n. XI/7553 del 15 dicembre 2022

  Gli impianti ... sono da considerarsi realizzabili "con criticità" e solo nelle aree di Parco diverse ... da quelle di elevato valore o vulnerabilità ambientale e da quelle destinate alla conservazione dei valori naturalistici e paesaggistici.

  La disciplina regionale costituisce parametro pertinente per valutare criticamente la localizzazione di impianti fotovoltaici in aree protette e impone di considerare l'entità dell'alterazione del contesto paesaggistico, senza però escludere l'esame concreto del singolo progetto.

Massime di principio

• Gli impianti fotovoltaici non sono in sé incompatibili con le aree paesaggisticamente tutelate o protette, ma la loro autorizzazione richiede una verifica particolarmente rigorosa dell'impatto estetico, percettivo e panoramico sul contesto concreto.
• Un diniego paesaggistico è adeguatamente motivato quando collega l'incompatibilità dell'opera a dati oggettivi, quali la dimensione dell'impianto, la presenza di strutture permanenti, la visibilità da punti panoramici e le caratteristiche del paesaggio, anche alla luce della disciplina regionale applicabile.
• Il sindacato giurisdizionale sull'apprezzamento paesaggistico resta limitato alla verifica di logicità, coerenza e rispondenza agli elementi di fatto; il giudice non può sostituire una propria valutazione soggettiva a quella dell'amministrazione quando questa sia istruita e motivata.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, l'amministrazione procedente può adottare il preavviso di diniego prima della scadenza del termine assegnato alla Soprintendenza per esprimere il parere, non essendo previsto un divieto in tal senso, purché ciò non comprometta la partecipazione dell'interessato e resti possibile concludere il procedimento secondo legge.
• L'art. 10-bis l. n. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni osservazione: è sufficiente che l'amministrazione consideri il contenuto sostanziale delle difese e renda comprensibili le ragioni per cui persistono i motivi ostativi, soprattutto quando questi siano già stati chiaramente esposti negli atti endoprocedimentali.

Come è indicizzato