Sentenza n. 1386/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di stabilimenti balneari confinanti, hanno impugnato la concessione demaniale rilasciata alla controinteressata sulla particella 2198, la deliberazione comunale di approvazione del progetto pilota dello stabilimento n. 76 e gli ulteriori atti adottati nel corso della conferenza di servizi e della procedura edilizia e demaniale. Hanno dedotto, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale dell’art. 16 della l.r. Emilia-Romagna n. 7/2004 per asserita violazione dei principi di concorrenza; violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio; violazione della disciplina regionale sulle concessioni demaniali, difetto di istruttoria, incompetenza e contraddittorietà; inidoneità e inaffidabilità della concessionaria per pregresse occupazioni abusive e abusi edilizi; violazione delle NTA del Piano dell’Arenile quanto ai soggetti legittimati a presentare il progetto pilota, al computo delle superfici, alla partecipazione degli altri soggetti del comparto, agli accertamenti geologici e alla collocazione delle vasche; illegittimità della valutazione preventiva, della convenzione urbanistica, della determinazione conclusiva della conferenza di servizi e dell’atto ricognitivo della concessione demaniale preesistente.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso e i due ricorsi per motivi aggiunti. In via preliminare ha respinto la richiesta della Provincia di Rimini di estromissione, ritenendo che la partecipazione alla conferenza di servizi decisoria e il relativo parere confluissero nella determinazione finale impugnata. Ha dichiarato inammissibili, per carenza di legittimazione e interesse, le censure relative alla concessione sulla particella 2198: i ricorrenti non avevano partecipato alla procedura né presentato una domanda concorrente, mentre la posizione collegata alla domanda di altro soggetto era meramente dipendente e di fatto. Non è stata inoltre dimostrata una concreta utilità derivante dall’annullamento della concessione sotto il profilo della vicinitas. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 l.r. n. 7/2004 è stata ritenuta irrilevante, poiché la norma riguarda il demanio idrico, mentre la particella appartiene al demanio marittimo. Sono state ritenute inconferenti anche le censure fondate sugli artt. 13, 15 e 16 della medesima legge regionale. Il giudice ha inoltre rilevato che i ricorrenti non avevano contestato tempestivamente e specificamente la ragione principale del diniego opposto alla domanda concorrente, ossia l’incompatibilità con il Piano dell’Arenile, sicché l’eventuale annullamento della concessione non avrebbe procurato loro alcuna utilità. Le censure sul progetto pilota sono state respinte perché la porzione demaniale di 399 mq era minoritaria rispetto all’intera superficie del progetto e ininfluente sulla capacità edificatoria, determinata in misura convenzionale dal Piano dell’Arenile. Il progetto era stato presentato ai sensi dell’art. 46 NTA e non dell’art. 14, con conseguente inapplicabilità del comma 4 dell’art. 14; in ogni caso, risultava documentata la corrispondenza con l’unico interlocutore rilevante. È stata ritenuta acquisita la relazione geologica e adeguatamente istruita la questione delle vasche e dello scolo consorziale, risultato tombato e deviato. La valutazione preventiva condizionata è stata ritenuta legittima, in quanto atto endoprocedimentale subordinato all’acquisizione dei titoli sulle aree non ancora disponibili. Non è stata ravvisata alcuna decadenza automatica dalla convenzione, poiché la conclusione positiva della conferenza era efficace al verificarsi delle condizioni prescritte e i lavori erano iniziati dopo tale perfezionamento. La determinazione del 1° aprile 2021 non ha attribuito efficacia retroattiva al titolo, ma ha preso atto dell’avveramento delle condizioni cui era subordinata l’efficacia della precedente determinazione conclusiva. L’atto ricognitivo della concessione del Bagno 76 è stato ritenuto coerente con la ricognizione comunale delle nuove aree emerse per ripascimento naturale e con la proroga ex lege. Infine, una censura è stata dichiarata inammissibile per genericità ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. Le spese sono state poste in solido a carico dei ricorrenti, nella misura di euro 1.500,00 in favore di ciascuna delle quattro parti costituite, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 16 l.r. Emilia-Romagna n. 7/2004

  La disposizione è stata ritenuta non applicabile perché riferita alle concessioni del demanio idrico, mentre la particella controversa appartiene al demanio marittimo; la relativa questione di legittimità costituzionale è stata quindi dichiarata irrilevante.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  Le censure sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento sono state dichiarate inammissibili per carenza di legittimazione dei ricorrenti, non partecipanti alla procedura concessoria e privi di una domanda concorrente.

• art. 15 l.r. Emilia-Romagna n. 7/2004

  La disposizione, riguardando il demanio idrico, è stata ritenuta inconferente rispetto alla concessione di area appartenente al demanio marittimo.

• art. 46 NTA del Piano dell'Arenile

  Il progetto pilota è stato valutato secondo la disciplina speciale dell'art. 46, che non rinvia al comma 4 dell'art. 14 NTA; la disponibilità della piccola porzione demaniale e il relativo impatto sulla capacità edificatoria sono stati ritenuti non decisivi.

• art. 14 NTA del Piano dell'Arenile

  Il comma 4 non è stato ritenuto applicabile al progetto pilota disciplinato dall'art. 46; il computo delle aree escluse dal comparto deve riferirsi al comparto di intervento risultante dall'accorpamento delle pregresse concessioni.

• art. 31 NTA del Piano dell'Arenile

  L'obbligo relativo alla relazione geologica è stato ritenuto assolto, essendo la relazione stata presentata e utilizzata dalla Provincia per il proprio parere, oltre che acquisita dal Comune.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  La conferenza decisoria può concludersi positivamente sulla base delle posizioni prevalenti, con determinazione favorevole condizionata all'adozione di ulteriori atti.

• art. 14-quater, commi 1 e 4, l. n. 241/1990

  La determinazione motivata conclusiva della conferenza sostituisce gli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte; l'atto successivo che prende atto dell'avveramento delle condizioni non attribuisce efficacia retroattiva, ma consolida l'efficacia già subordinata al loro adempimento.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Una censura priva di specificazione e non successivamente precisata è inammissibile per genericità.

• artt. 54 e 55 Codice della navigazione

  Il richiamo ai poteri di ripristino per opere abusive non incide sulla concessione quando le opere insistenti sull'area demaniale siano state rimosse.

• art. 3, comma 3, l.r. n. 9/2002

  La disciplina regionale attribuisce ai Comuni funzioni amministrative sulle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa; tale elemento ha contribuito a qualificare la particella come demanio marittimo.

Massime di principio

• Chi non ha partecipato a una procedura di rilascio di una concessione demaniale e non ha presentato una domanda concorrente non è legittimato a impugnare la concessione altrui, salvo che dimostri una concreta e attuale utilità derivante dall'annullamento, anche sotto il profilo della vicinitas; una posizione meramente fattuale o dipendente dalla domanda di un terzo non è sufficiente.
• La questione di legittimità costituzionale di una norma è irrilevante quando la norma censurata non disciplina il bene o il procedimento oggetto della controversia; il giudice deve verificare preliminarmente la riconducibilità della fattispecie all'ambito applicativo della disposizione.
• Quando il ricorrente contesta l'atto favorevole rilasciato a un controinteressato ma non impugna specificamente la ragione ostativa posta a fondamento del diniego della propria domanda o di quella cui collega il proprio interesse, l'eventuale annullamento dell'atto favorevole non gli procurerebbe alcuna utilità concreta e il ricorso è inammissibile o comunque infondato per carenza di interesse.
• In presenza di una disciplina speciale che rinvia soltanto a determinate disposizioni di una disciplina generale, le disposizioni non richiamate non possono essere utilizzate per censurare il procedimento speciale; nel caso del progetto pilota disciplinato dall'art. 46 delle NTA, il mancato rinvio al comma 4 dell'art. 14 esclude l'applicazione degli obblighi ivi previsti.
• La determinazione conclusiva favorevole e condizionata di una conferenza di servizi decisoria produce l'effetto sostitutivo previsto dalla legge, pur restando subordinata, quanto all'efficacia, all'adempimento delle condizioni prescritte; il successivo atto che accerta l'avveramento delle condizioni non costituisce attribuzione retroattiva del titolo.

Come è indicizzato