Sentenza n. 1036/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dopo la trasposizione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, hanno impugnato la determinazione con cui il SUAP dell'Unione di comuni montana lunigiana ha confermato positivamente l'esito della conferenza di servizi relativa all'installazione di una stazione radio base nel Comune di Villafranca in Lunigiana. Hanno dedotto, anzitutto, l'incompetenza o l'indebita ingerenza del SUAP dell'Unione nelle attribuzioni comunali di governo del territorio, sostenendo che il sito non fosse incluso nelle aree previste dal regolamento comunale sulle antenne e che non fosse stato presentato il programma di sviluppo della rete. Hanno inoltre dedotto difetto di motivazione nel superamento del dissenso espresso dal Comune, violazione della disciplina paesaggistica e del PIT regionale per omessa valutazione dell'impatto dell'impianto su un'area di pregio, nonché violazione dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e difetto di istruttoria in materia di esposizione elettromagnetica. In particolare, hanno contestato il metodo di misurazione fondato sulle medie temporali, l'attendibilità dei dati e l'utilizzo di software asseritamente obsoleto, richiamando il principio di precauzione. Inwit ha proposto ricorso incidentale condizionato per l'annullamento del regolamento comunale, del dissenso del Comune e delle contestazioni documentali, nonché per l'accertamento della formazione del silenzio assenso sull'istanza autorizzatoria.

La decisione

Il TAR ha ritenuto tempestivo il ricorso, poiché la determinazione impugnata non costituiva mera conferma dell'autorizzazione precedente, essendo stata adottata all'esito di un'istruttoria rinnovata con acquisizione e valutazione di nuovi pareri. Ha prescisso dall'esame dell'eccezione relativa alla non omogeneità delle posizioni dei ricorrenti collettivi, ritenendo comunque infondate tutte le censure. Il primo motivo è stato respinto perché la normativa regionale attribuisce al SUAP la competenza al rilascio del titolo abilitativo per gli impianti di comunicazione elettronica e lo statuto dell'Unione prevedeva l'esercizio associato della funzione. Il superamento del dissenso comunale è stato ritenuto legittimo, poiché i criteri localizzativi comunali avevano carattere preferenziale e non configuravano un divieto assoluto; inoltre, il programma di sviluppo della rete risultava comunque presentato da Fibercop per conto di TIM e contemplava il sito interessato. Il secondo motivo è stato respinto perché la determinazione indicava le ragioni per cui il dissenso era stato valutato e superato, tra cui la conformità ai limiti elettromagnetici, l'assenza di vincoli paesaggistici e archeologici, il rispetto dell'iter autorizzativo e l'assenza di alternative localizzative utili; non era richiesto uno specifico e ulteriore aggravamento della motivazione per il solo fatto che il dissenso provenisse dal Comune territorialmente interessato. Il terzo motivo è stato respinto perché l'inclusione dell'area nel piano paesaggistico regionale non implica l'assoggettamento della stessa a uno specifico vincolo paesaggistico o archeologico. L'assenza di vincoli è stata accertata dalla Soprintendenza dopo sopralluogo e adeguatamente recepita nel provvedimento. Il quarto motivo è stato respinto perché il principio di precauzione non può essere invocato per disapplicare parametri di rischio già definiti dalla normativa statale sulla base delle conoscenze scientifiche. L'Arpat aveva applicato correttamente i criteri normativi: misurazione su sei minuti per i limiti di esposizione e media sulle ventiquattro ore per i valori di attenzione, utilizzando software conforme alla normativa tecnica. Non è stata dimostrata alcuna manifesta illogicità, contraddittorietà, travisamento o carenza istruttoria. Il ricorso principale è stato quindi respinto. Il ricorso incidentale condizionato non è stato esaminato, perché il rigetto del ricorso principale ha impedito il verificarsi della condizione cui era subordinato; il giudice ha rilevato una preclusione derivante dalla volontà della parte, qualificabile come assorbimento logico necessario, non come improcedibilità. I ricorrenti sono stati condannati al pagamento di € 3.000,00 oltre accessori, per ciascuna parte, in favore di Inwit, dell'Unione e dell'Arpat; le spese sono state compensate nei rapporti con il Ministero della cultura e il Comune.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

  Il termine per la proposizione del ricorso straordinario decorreva dalla determinazione del 12 febbraio 2025, qualificata come nuovo provvedimento e non come mera conferma, sicché il ricorso notificato il 12 giugno 2025 è stato ritenuto tempestivo.

• art. 10 l. r. Toscana n. 49/2011

  Attribuisce al SUAP la competenza al rilascio del titolo abilitativo per l'installazione o la modifica degli impianti e delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 1, comma 1, lett. m), d.P.R. n. 160/2010

  Qualifica il SUAP come unico punto di accesso per il richiedente e come autorità deputata a fornire una risposta unica e tempestiva sulle vicende amministrative relative all'attività produttiva.

• art. 4, commi 1, 4 e 5, d.P.R. n. 160/2010

  Consente al SUAP di operare quale interlocutore unico anche rispetto alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, storico-artistica, sanitaria e della pubblica incolumità, anche in forma associata tra comuni.

• art. 32 d.lgs. n. 267/2000

  Qualifica l'unione di comuni come ente locale destinato all'esercizio associato di funzioni e servizi; tale assetto legittima l'esercizio associato delle funzioni SUAP secondo lo statuto dell'Unione.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  I comuni possono adottare un regolamento [...] con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base.

  I regolamenti comunali possono disciplinare il corretto insediamento e individuare siti sensibili, ma non introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti né incidere sui limiti elettromagnetici riservati allo Stato.

• art. 9 l. r. Toscana n. 49/2011

  Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture sulla base dei programmi di sviluppo della rete degli operatori e deve essere aggiornato in relazione alle esigenze della rete.

• art. 11 l. r. Toscana n. 49/2011

  I criteri localizzativi comunali possono individuare aree preferibili e aree non idonee; i criteri preferenziali non equivalgono a un divieto assoluto di installazione.

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la base normativa del procedimento autorizzatorio per l'installazione della stazione radio base.

• art. 135 d.lgs. n. 42/2004

  Il piano paesaggistico considera l'intero territorio regionale e i differenti valori paesaggistici, senza che ogni area ricognita sia per ciò solo sottoposta al medesimo regime vincolistico.

• art. 143 d.lgs. n. 42/2004

  La ricognizione nel piano paesaggistico degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico non comporta automaticamente che ogni area considerata dal piano sia gravata da vincolo paesaggistico.

• art. 3 l. n. 36/2001

  Definisce limite di esposizione, valore di attenzione e obiettivo di qualità quali parametri della tutela della popolazione dai campi elettromagnetici.

• art. 14, comma 8, lett. b), d.l. n. 179/2012, convertito dalla l. n. 221/2012

  Stabilisce le modalità di rilevazione dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione: i primi su intervalli di sei minuti e i secondi come media nell'arco delle ventiquattro ore.

• d.P.C.M. 8 luglio 2003

  Fissa i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità applicabili agli impianti che generano campi elettromagnetici.

• l. n. 214/2023

  Prevede l'adeguamento dei parametri elettromagnetici alle più recenti evidenze scientifiche e, in via provvisoria, il valore di attenzione e l'obiettivo di qualità pari a 15 V/m fino all'adozione delle disposizioni regolamentari.

• art. 10, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971

  Consente l'opposizione al ricorso straordinario e la trasposizione del giudizio davanti al tribunale amministrativo regionale.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato per il principio affermato dall'Adunanza plenaria sull'esame del ricorso incidentale condizionato e sull'assorbimento logico necessario quando il ricorso principale è respinto.

Massime di principio

• Lo SUAP associato, quando lo statuto dell'unione di comuni gli attribuisce l'esercizio della funzione, è competente ad adottare il titolo abilitativo unico per l'installazione di impianti di comunicazione elettronica, anche quando il procedimento incide su discipline urbanistiche o regolamentari comunali.
• I criteri localizzativi comunali per gli impianti di telefonia mobile che individuano aree preferibili non possono essere trattati come divieti assoluti; il dissenso comunale fondato esclusivamente sulla mancata preferenza del sito può essere superato nella conferenza di servizi mediante una valutazione della funzionalità della rete e delle posizioni prevalenti.
• L'inclusione di un'area nella ricognizione generale di un piano paesaggistico non implica, da sola, l'esistenza di uno specifico vincolo paesaggistico o archeologico né impone automaticamente il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica; occorre accertare l'effettiva sottoposizione dell'area a un vincolo tipico.
• Il principio di precauzione non consente di contestare genericamente l'autorizzazione di un impianto elettromagnetico quando il livello di rischio è già disciplinato da limiti, valori di attenzione e obiettivi di qualità stabiliti dalla normativa statale sulla base delle conoscenze scientifiche disponibili.
• Nella verifica dell'esposizione elettromagnetica, i limiti di esposizione devono essere rilevati secondo la media temporale prevista dalla legge, mentre i valori di attenzione riferiti alle permanenze prolungate sono verificati sulla media delle ventiquattro ore; il ricorrente deve dimostrare concretamente l'inosservanza dei metodi normativi o la manifesta illogicità delle valutazioni tecniche.
• Quando il ricorso principale è respinto, il ricorso incidentale espressamente proposto in via condizionata non deve essere esaminato: la sua cognizione è preclusa per assorbimento logico necessario dipendente dalla volontà della parte, e non per improcedibilità.

Come è indicizzato