Sentenza n. 15688/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva inizialmente proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione della Regione Veneto. Ha contestato il decreto regionale di quantificazione del payback per gli anni 2015-2018 e gli atti statali presupposti. Ha dedotto la mancata rinegoziazione dei contratti e il mancato esercizio delle facoltà di recesso previste dall’art. 9-ter del d.l. 78/2015; la fissazione tardiva dei tetti regionali e la lesione dell’affidamento; violazioni dei principi di correttezza, buona fede, buon andamento, proporzionalità e ragionevolezza; difetto di istruttoria e motivazione e mancanza di contraddittorio; genericità delle linee guida e mancata distinzione tra costo dei dispositivi e servizi connessi; errata ricognizione del fatturato e computo al lordo dell’IVA, anche in rapporto allo split payment. Ha inoltre denunciato il contrasto con la disciplina dei contratti pubblici e con i principi costituzionali ed eurounitari, prospettando l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter e chiedendo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, nonché verificazione o consulenza tecnica per rideterminare il quantum.

La decisione

La richiesta di differimento della decisione è stata respinta: la pendenza di appelli su controversie analoghe e le ordinanze cautelari rese in altri giudizi non comportano sospensione generalizzata degli atti né impongono il rinvio. Il ricorso contro i decreti ministeriali, gli accordi e gli altri atti statali presupposti è stato rigettato. Il TAR ha ritenuto infondate le censure costituzionali alla disciplina primaria richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024; ha inoltre escluso che il parametro del fatturato, anche al lordo dell’IVA, sia arbitrario o incompatibile con la natura solidaristica del payback. La tardiva determinazione dei tetti regionali non ha leso l’affidamento, poiché dal 2015 erano conoscibili il tetto nazionale del 4,4%, l’obbligo di ripiano e i relativi criteri essenziali. Il payback opera esternamente alla singola gara e ai singoli contratti, senza modificarne l’esito o il prezzo, e non è stato dimostrato che abbia compresso eccessivamente i margini di utile. È stato escluso un concreto e rilevante contrasto con il diritto UE tale da giustificare il rinvio pregiudiziale; l’art. 41 della Carta non costituisce, nei termini invocati, un autonomo parametro di legittimità per l’attività delle amministrazioni nazionali. Sono state respinte anche le censure relative alla mancata rinegoziazione o al recesso: il loro previo esercizio non è condizione di legittimità del sistema di ripiano. La distinzione tra dispositivi e servizi è assicurata dalla disciplina e dalle voci del modello CE; eventuali errori di imputazione contabile non rendono illegittimi gli atti statali. Le garanzie partecipative della l. 241/1990 non si applicano agli atti generali ministeriali. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l’atto svolge una funzione vincolata, tecnico-contabile e riepilogativa, mentre le contestazioni sulla corretta imputazione delle fatture e sul quantum riguardano un diritto soggettivo patrimoniale nel rapporto con la Regione, devoluto al giudice ordinario. Le richieste istruttorie e di rinnovazione del procedimento regionale non sono state accolte perché attinenti alla determinazione dell’obbligazione e quindi alla giurisdizione ordinaria. La causa relativa al decreto regionale può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province autonome non possono, con i provvedimenti di cui al citato comma 9-bis, né determinare il tetto di spesa regionale, né certificarne autonomamente il superamento, né quantificare l’ammontare complessivo dello scostamento in ambito regionale o provinciale, trattandosi di elementi definiti a livello statale.

  La disciplina riserva agli atti statali la determinazione dei tetti e la certificazione dello sforamento; alle Regioni spetta la fase attuativa di individuazione dei fornitori e applicazione delle quote.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il riferimento al fatturato lordo non determina una nuova applicazione dell’imposta nei confronti dell’impresa fornitrice, ma individua il parametro economico previsto dalla legge per la determinazione dell’incidenza percentuale dell’impresa sulla spesa regionale e, conseguentemente, della quota di ripiano.

  Il fatturato al lordo dell’IVA è un criterio di calcolo della quota di ripiano e non comporta una nuova imposizione dell’IVA.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  In definitiva, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, doveva ritenersi già edotta, ex ante, dell’alea e dei rischi contrattuali insiti nella fornitura dei dispositivi medici, sulla base delle norme già vigenti e sufficientemente determinate.

  L’obbligo di compartecipare al ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese sin dal 2015, sicché la successiva attuazione del meccanismo non integra di per sé una lesione dell’affidamento.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Questa attività è priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi di un’attività interamente vincolata.

  Il provvedimento regionale di ripiano applica criteri e importi predeterminati a livello legislativo e statale; le contestazioni sulla quantificazione concreta attengono al rapporto patrimoniale e non all’esercizio di potere autoritativo.

• art. 13 l. 241/1990

  Nei confronti degli atti amministrativi generali non trovano pertanto applicazione le garanzie partecipative previste dal Capo III della legge n. 241 del 1990, ai sensi dell’art. 13 della medesima legge.

  Le garanzie partecipative del Capo III della legge 241/1990 non si applicano agli atti ministeriali generali impugnati.

• art. 11 c.p.a.

  La causa, limitatamente alla domanda concernente il decreto regionale n. 172 del 13 dicembre 2022, può essere riassunta davanti al giudice ordinario, quale giudice munito di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la domanda concernente l’obbligazione regionale può essere riproposta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio indicato.

Massime di principio

• Le controversie sulle contestazioni della concreta quantificazione della quota di payback dei dispositivi medici, quando l’amministrazione regionale applica criteri e dati già predeterminati senza esercitare discrezionalità, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione sulle pretese patrimoniali derivanti da attività amministrativa vincolata, rileva il petitum sostanziale: se la controversia si colloca a valle dell’esercizio del potere e riguarda la correttezza dell’importo dovuto in un rapporto paritario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Nel sistema di payback dei dispositivi medici, gli atti regionali attuativi non determinano il tetto né certificano autonomamente lo sforamento, ma individuano le imprese e applicano al fatturato rilevante le quote di ripiano definite dalla legge e dagli atti statali.
• Il payback calcolato sul fatturato al lordo dell’IVA utilizza l’imposta come componente del parametro economico di riparto e non determina una nuova applicazione dell’IVA a carico del fornitore.
• Le garanzie partecipative previste dal Capo III della l. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali; le contestazioni sulla partecipazione nella fase regionale, quando investono la verifica contabile e il quantum di un’obbligazione vincolata, attengono al rapporto patrimoniale devoluto al giudice ordinario.

Come è indicizzato