Sentenza n. 1973/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto di accertare che non fosse dovuto il costo di costruzione versato in relazione al permesso di costruire n. 2018PE14, rilasciato per un intervento qualificato come ristrutturazione edilizia con demolizione parziale, ricostruzione e ampliamento, e di ottenere la restituzione di € 7.963,42 oltre accessori. Ha dedotto la violazione dell’art. 17, comma 3, lettera b), del d.P.R. 380/2001, sostenendo che l’intervento riguardasse un edificio unifamiliare e comportasse un ampliamento non superiore al 20%, e ha denunciato travisamento dei fatti, illogicità, irragionevolezza, carenza dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, anche in riferimento agli artt. 3 e 6 della l. 241/1990. Il Comune ha eccepito l’irricevibilità per mancata tempestiva impugnazione della nota di liquidazione e l’inammissibilità per acquiescenza, derivante dalla mancata impugnazione e dal pagamento. Nel merito ha sostenuto che l’esenzione fosse destinata ad adeguamenti abitativi di un nucleo familiare già insediato, mentre l’intervento era stato promosso a fini speculativi da una società commerciale; ha inoltre contestato la continuità con l’edificio preesistente, l’entità dell’ampliamento e la prova che esso fosse inferiore al 20%.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. La controversia sulla spettanza e liquidazione del contributo di costruzione riguarda un rapporto di credito devoluto alla giurisdizione esclusiva amministrativa e può essere proposta con azione di accertamento della non debenza o di restituzione entro il termine di prescrizione decennale, senza previa impugnazione dell’atto comunale entro il termine decadenziale. Non ricorre acquiescenza per la sola mancata impugnazione o per il pagamento; nel caso concreto, inoltre, il ricorrente aveva pagato con espressa riserva di ripetizione, comunicata prima del rilascio del permesso. Nel merito, il TAR ha ritenuto infondata la domanda: l’esenzione dell’art. 17, comma 3, lettera b), del d.P.R. 380/2001 va interpretata restrittivamente, in funzione della tutela delle necessità abitative del nucleo familiare e della piccola proprietà immobiliare. L’immobile non era già destinato alle esigenze abitative del nucleo familiare del ricorrente quando l’intervento fu progettato e autorizzato, essendo la proprietaria e promotrice una società commerciale; la successiva vendita e l’uso residenziale da parte dell’acquirente non modificano tale circostanza. Inoltre, l’intervento ha comportato una trasformazione radicale dell’edificio, con demolizione pressoché totale dei piani fuori terra, realizzazione di un fabbricato sostanzialmente diverso e significativo aumento del valore di mercato. Perciò l’esenzione non spetta, anche a prescindere dal rispetto della soglia quantitativa del 20%. Ricorso respinto; spese compensate per la presenza di contrasti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione e per il costo di costruzione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. ed ha ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito che non richiede l’impugnazione, nel termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., dei relativi atti emessi dall’amministrazione comunale, ben potendo il privato agire con un’azione di mero accertamento della non debenza di quanto richiesto dall’amministrazione o con un’azione di condanna alla restituzione di quanto indebitamente versato a quest’ultima, in entrambi i casi entro l’ordinario termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c.

  Le controversie sulla debenza e liquidazione del contributo di costruzione attengono a un rapporto di credito nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il privato può chiedere l’accertamento della non debenza o la restituzione senza impugnare tempestivamente l’atto di liquidazione, entro il termine ordinario di prescrizione decennale.

• art. 29 c.p.a.

  Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione e per il costo di costruzione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. ed ha ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito che non richiede l’impugnazione, nel termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., dei relativi atti emessi dall’amministrazione comunale, ben potendo il privato agire con un’azione di mero accertamento della non debenza di quanto richiesto dall’amministrazione o con un’azione di condanna alla restituzione di quanto indebitamente versato a quest’ultima, in entrambi i casi entro l’ordinario termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione previsto dall’art. 29 c.p.a. non è condizione per proporre l’azione di accertamento o di restituzione relativa al rapporto di credito concernente il contributo di costruzione.

• art. 2946 c.c.

  Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione e per il costo di costruzione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. ed ha ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito che non richiede l’impugnazione, nel termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., dei relativi atti emessi dall’amministrazione comunale, ben potendo il privato agire con un’azione di mero accertamento della non debenza di quanto richiesto dall’amministrazione o con un’azione di condanna alla restituzione di quanto indebitamente versato a quest’ultima, in entrambi i casi entro l’ordinario termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c.

  L’azione di accertamento della non debenza del contributo o di restituzione delle somme versate è soggetta al termine ordinario di prescrizione decennale.

• art. 2033 c.c.

  Trattandosi di un giudizio sul rapporto di credito, che attiene ad un diritto soggettivo e che non richiede la tempestiva impugnazione degli atti amministrativi di liquidazione, non può configurarsi acquiescenza derivante dalla mancata proposizione di una tale impugnazione e/o dalla corresponsione (pro quota o per intero) del contributo di costruzione richiesto in funzione del rilascio del titolo edilizio, trovando piuttosto applicazione i principi dell’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 c.c.

  La contestazione della debenza del contributo dopo il pagamento è regolata dai principi dell’indebito oggettivo; il pagamento, anche integrale, non determina di per sé acquiescenza alla pretesa creditoria.

• art. 17, comma 3, lett. b), d.P.R. 380/2001

  Ad avviso del Collegio, deve tuttavia muoversi dalla ratio legis dell’esenzione in esame che, in quanto derogatoria della regola generale dell'onerosità del permesso di costruire, va assoggettata ad un’interpretazione restrittiva e rigorosa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 01.06.2020, n. 3405).

  L’esenzione dal contributo di costruzione per interventi di ristrutturazione e ampliamento entro il 20% di edifici unifamiliari, in quanto eccezione alla regola dell’onerosità, va interpretata restrittivamente e in coerenza con la finalità di agevolare interventi funzionali alle esigenze abitative del nucleo familiare.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Ad avviso del Collegio, deve darsi continuità a quest’ultimo indirizzo giurisprudenziale, in quanto è quello più aderente alle finalità sociali perseguite dal legislatore con l’originaria introduzione della fattispecie di esonero dal pagamento del contributo di costruzione di cui qui si discute, evitando di riconoscere la gratuità di interventi che non si limitano ad adattare l’immobile alle esigenze abitative del nucleo familiare (se del caso anche con modesti ampliamenti), ma portano ad una radicale trasformazione dello stesso, cui consegue un rilevante aumento del valore della proprietà privata (che non giustifica un’esenzione dal versamento del contributo di costruzione, appunto connesso, per giurisprudenza consolidata, alla compartecipazione del comune all’incremento di valore della proprietà del privato: cfr., ex pluris, Cons. Stato, Sez. IV, 13.05.2026, n. 3768; Cons. Stato, sez. IV, 07.05.2025, n. 3873).

  La definizione edilizia di ristrutturazione, anche quando ricomprende demolizione e ricostruzione, non comporta automaticamente l’esenzione dal contributo: un intervento radicalmente trasformativo, con rilevante incremento del valore, resta fuori dalla deroga diretta a favorire l’adeguamento dell’abitazione alle necessità del nucleo familiare.

Massime di principio

• La controversia sulla debenza e liquidazione del contributo di costruzione ha a oggetto un rapporto di credito rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa; l’accertamento della non debenza o la ripetizione dell’indebito possono essere richiesti senza impugnare entro il termine decadenziale l’atto comunale di liquidazione, nel rispetto della prescrizione decennale.
• Nelle controversie sul contributo di costruzione, il pagamento della somma richiesta e la mancata impugnazione dell’atto di liquidazione non integrano, da soli, acquiescenza; il pagamento effettuato con espressa riserva di ripetizione esclude comunque una manifestazione inequivoca di accettazione della pretesa.
• L’esenzione prevista dall’art. 17, comma 3, lettera b), del d.P.R. 380/2001 va interpretata restrittivamente, perché deroga alla regola dell’onerosità del permesso di costruire, ed è diretta a favorire interventi di adeguamento dell’abitazione alle necessità di un nucleo familiare già insediato nell’immobile.
• L’esenzione per gli interventi su edifici unifamiliari non opera quando l’immobile, al momento della progettazione e dell’autorizzazione dell’intervento, non era destinato alle esigenze abitative del nucleo familiare che successivamente lo acquista e vi si insedia; la destinazione residenziale sopravvenuta non rende retroattivamente applicabile il beneficio.
• La riconducibilità di un intervento alla categoria edilizia della ristrutturazione, anche per effetto della progressiva estensione normativa della demolizione e ricostruzione, non basta a fondare l’esenzione dal contributo di costruzione: resta escluso il beneficio per trasformazioni sostanziali che modificano radicalmente l’edificio e producono un rilevante aumento del suo valore di mercato.

Come è indicizzato