Sentenza n. 3633/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il funzionario di pubblica sicurezza aveva ricevuto dal Ministero dell'Interno un'anticipazione di € 82.620,00 per spese legali relative a un procedimento penale connesso a fatti commessi in servizio. Dopo una prima assoluzione, era stato condannato in appello, con sentenza sostanzialmente confermata dalla Cassazione, per falso ideologico; per gli ulteriori reati di calunnia e arresto illegale era stato dichiarato il non doversi procedere per prescrizione, con statuizioni civili e accertamento della responsabilità agli effetti civili. Il Ministero aveva quindi richiesto la restituzione dell'intera somma. L'appellante ha dedotto: omessa, apparente o perplessa motivazione della sentenza; mancata considerazione dell'archiviazione relativa al reato di lesioni personali aggravate; illegittimità del recupero per il decorso di circa dodici anni, in violazione dei termini procedimentali, del buon andamento, del legittimo affidamento e della ragionevole durata del procedimento; erronea applicazione dell'art. 18 del d.l. n. 67/1997, sostenendo l'applicabilità dell'art. 32 della l. n. 152/1975; insussistenza di una sentenza definitiva accertativa della responsabilità per i reati prescritti; violazione del principio di non colpevolezza; difetto di motivazione e istruttoria per il recepimento del parere dell'Avvocatura dello Stato; infine, ingiustificato arricchimento dell'Amministrazione per il recupero dell'IVA inclusa nell'importo anticipato.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha qualificato la posizione dell'interessato come diritto soggettivo patrimoniale alla conservazione, totale o parziale, dell'anticipazione, e l'azione come accertamento del diritto, non come impugnazione dell'esercizio di un potere amministrativo. Il recupero di somme anticipate e divenute non dovute è stato qualificato come ripetizione di indebito, attività doverosa e vincolata, priva di natura provvedimentale e non soggetta né ai termini e alle garanzie della l. n. 241/1990 né all'art. 21-nonies, salva la prescrizione decennale decorrente dal fatto generatore del diritto alla ripetizione. La doglianza relativa all'archiviazione per lesioni è stata dichiarata inammissibile perché non dedotta come motivo nel giudizio di primo grado; comunque, la prestazione difensiva è stata ritenuta unitaria e indivisibile, non frazionabile in relazione ai singoli capi d'imputazione. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento, poiché l'atto di concessione conteneva espressamente la riserva di ripetizione in caso di sentenza definitiva accertativa della responsabilità e l'Amministrazione aveva tempestivamente manifestato l'intenzione di recuperare le somme, dapprima nel 2013, poi nel 2018 e nel 2022. Quanto alla disciplina sostanziale, il Collegio ha ritenuto applicabile l'art. 18 del d.l. n. 67/1997, rilevando tuttavia che anche l'art. 32 della l. n. 152/1975 avrebbe imposto la rivalsa in presenza di responsabilità per fatto doloso. La condanna definitiva per falso ideologico, reato doloso, e l'accertamento della responsabilità agli effetti civili per i fatti oggetto delle imputazioni hanno integrato il presupposto per il recupero. La prescrizione di alcuni reati non ha impedito la rivalsa, poiché accompagnata da statuizioni civili e perché il procedimento penale deve essere considerato unitariamente; inoltre, il giudice penale aveva accertato l'unicità del disegno criminoso e il nesso teleologico tra le condotte. La condanna per uno solo dei reati contestati è stata ritenuta sufficiente a imporre il recupero dell'intera anticipazione. È stata infine respinta la censura sull'IVA: l'importo recuperabile comprende anche gli oneri accessori e l'IVA anticipata, il cui mancato rimborso determinerebbe un arricchimento ingiustificato dell'interessato. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. n. 67/1997, convertito dalla l. n. 135/1997

  Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.

  L'anticipazione è soggetta a ripetizione quando l'esito definitivo del procedimento penale accerta la responsabilità del dipendente; la disciplina riguarda il giudizio penale complessivamente considerato e la condanna per uno dei reati contestati è sufficiente a imporre il recupero dell'intera anticipazione.

• art. 32 l. n. 152/1975

  Nei procedimenti a carico di ufficiali o agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria o dei militari in servizio di pubblica sicurezza per fatti compiuti in servizio e relativi all'uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica, la difesa può essere assunta a richiesta dell'interessato dall'Avvocatura dello Stato o da libero professionista di fiducia dell'interessato medesimo. In questo secondo caso le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso.

  La rivalsa è consentita in presenza di responsabilità per fatto doloso; la disposizione non consente di frazionare la prestazione difensiva in relazione ai singoli reati e, secondo la decisione, la responsabilità può risultare accertata anche agli effetti civili.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non si applica al recupero di somme indebitamente anticipate, perché tale recupero non costituisce annullamento d'ufficio di un provvedimento illegittimo, ma attività vincolata di ripetizione dell'indebito.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  La ripetizione dell'indebito non è qualificabile come autotutela decisoria, né come revoca o annullamento d'ufficio, e non richiede la comparazione tra interesse pubblico e affidamento del debitore.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impedisce il recupero doveroso di somme indebitamente anticipate e non trasforma l'attività vincolata di rivalsa in procedimento discrezionale.

• art. 27, comma 2, Cost.

  La decisione non ravvisa violazione della presunzione di non colpevolezza, ritenendo rilevanti la condanna definitiva per falso ideologico e l'accertamento della responsabilità agli effetti civili.

• art. 6 CEDU

  La rilevanza della prescrizione è esclusa quando essa è accompagnata da statuizioni civili e da un accertamento della responsabilità rilevante ai fini della rivalsa dell'anticipazione.

• art. 62, comma 1, n. 2, c.p.

  L'accertamento dell'unicità del disegno criminoso e del nesso teleologico tra i reati impedisce di isolare la condotta oggetto di condanna dagli altri fatti contestati ai fini della valutazione della prestazione difensiva e della rivalsa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato nel dispositivo quale fondamento dell'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi dell'appellante.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato nel dispositivo, unitamente alla normativa nazionale sulla privacy, per disporre l'oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il recupero da parte della pubblica amministrazione di somme erogate a titolo di anticipazione e successivamente divenute non dovute costituisce ripetizione di indebito, attività doverosa e vincolata priva di natura provvedimentale; la relativa controversia riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e non la legittimità dell'esercizio di un potere amministrativo.
• L'attività amministrativa di recupero dell'indebito non è soggetta ai termini e alle regole procedimentali della l. n. 241/1990, né all'art. 21-nonies della medesima legge, poiché non integra autotutela decisoria; resta applicabile il termine di prescrizione decennale decorrente dal fatto che fa sorgere il diritto alla ripetizione.
• Quando l'Amministrazione concede un'anticipazione delle spese legali con espressa riserva di ripetizione in caso di accertamento definitivo della responsabilità, il destinatario non può invocare un legittimo affidamento nella definitività dell'erogazione, soprattutto se l'Amministrazione ha manifestato tempestivamente e coerentemente l'intenzione di procedere al recupero.
• Ai fini della ripetizione dell'anticipazione delle spese legali, il procedimento penale deve essere considerato unitariamente e la prestazione difensiva è indivisibile: non è possibile frazionare l'importo in relazione ai singoli capi d'imputazione o ai diversi gradi e fasi del giudizio.
• La condanna definitiva per un reato doloso è sufficiente a integrare il presupposto della rivalsa dell'anticipazione, anche quando per altri reati contestati sia intervenuta la prescrizione, ove sussistano statuizioni civili o altri accertamenti della responsabilità e risulti l'unitarietà del disegno criminoso o della tesi accusatoria.
• L'importo oggetto di ripetizione comprende anche l'IVA e gli altri oneri accessori inclusi nella somma anticipata: il mancato rimborso di tali componenti consentirebbe al beneficiario di conservare una somma anticipata dall'Amministrazione senza sostenerne il costo finale.

Come è indicizzato