Sentenza n. 1019/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, concessionaria e gestore di un terminal passeggeri nel Porto di Venezia e di un ormeggio temporaneo nel Porto di Chioggia, aveva partecipato al procedimento avviato dall'Autorità di Sistema Portuale sull'istanza di una società controinteressata per la realizzazione di un terminal per battelli fluviali. Dopo avere già ottenuto l'accesso a una prima parte degli atti, la ricorrente aveva chiesto l'ostensione della documentazione istruttoria e tecnica richiamata nel provvedimento conclusivo, inclusi le richieste di integrazione, la documentazione integrativa, i pareri interni, i pareri acquisiti nella conferenza di servizi e gli atti presupposti o connessi. La richiesta era motivata dalla posizione partecipativa della società, dalla contiguità funzionale e spaziale tra le opere autorizzate e il terminal gestito dalla ricorrente e dalla necessità di verificare l'effettiva idoneità delle prescrizioni imposte dall'Autorità a salvaguardare l'accesso al Terminal VTP e i flussi dell'utenza, anche in vista della tutela amministrativa e giurisdizionale dei propri interessi. L'Autorità aveva respinto l'istanza richiamando l'opposizione della controinteressata, l'asserita assenza di incidenza del nuovo terminal sull'operatività e sull'equilibrio economico-finanziario della ricorrente, la mancata presentazione di una domanda concorrente nella procedura demaniale, la pubblicazione di parte degli atti e l'asserito carattere individuale e pretestuoso dell'accesso civico generalizzato. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione degli artt. 9, 10 e 22 ss. della legge n. 241/1990 e figure di eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e contraddittorietà. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, per mancata considerazione dell'autonomia dell'accesso civico generalizzato e mancata valutazione concreta dei limiti di cui all'art. 5-bis.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il giudice ha ritenuto che la ricorrente, in quanto interveniente nel procedimento ai sensi dell'art. 9 della legge n. 241/1990, fosse titolare del diritto di prendere visione degli atti ai sensi dell'art. 10, salvi i limiti dell'art. 24. La partecipazione procedimentale, già riconosciuta dall'amministrazione anche mediante l'accoglimento di una precedente istanza di accesso, rendeva necessaria una motivazione particolarmente puntuale per giustificare il successivo diniego, motivazione che è risultata carente. In ogni caso, sussisteva un interesse diretto, concreto e attuale ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241/1990: la prescrizione secondo cui il nuovo terminal non avrebbe dovuto pregiudicare l'accesso al terminal della ricorrente e i flussi dell'utenza presupponeva un possibile punto di interferenza e rendeva pertinenti gli atti tecnici e istruttori relativi alle modalità di neutralizzazione di tale interferenza. Non era necessario dimostrare una perdita economica già attuale né presentare una domanda concorrente nella procedura demaniale. Il diritto di accesso è autonomo rispetto all'eventuale successiva impugnazione degli atti sostanziali e non richiede la preventiva prova della ricevibilità, ammissibilità o fondatezza di tale impugnazione. Il nesso di strumentalità necessario è soddisfatto da una connessione concreta e non pretestuosa tra i documenti e la posizione giuridica da tutelare, senza che l'amministrazione possa anticipare la valutazione della decisività o utilità processuale dei documenti. La richiesta riguardava atti già formati o detenuti, non documenti futuri o attività di controllo ipotetiche. La pubblicazione di parte della documentazione non legittimava un diniego generalizzato: l'amministrazione avrebbe dovuto indicare puntualmente gli atti già integralmente disponibili e consentire l'accesso agli altri. Anche l'opposizione della controinteressata non era sufficiente, poiché non individuava specifici segreti tecnici o commerciali e l'amministrazione non aveva svolto una verifica concreta, riferita ai singoli documenti, dell'effettiva sussistenza di un pregiudizio concorrenziale. Eventuali dati personali estranei o informazioni riservate avrebbero potuto giustificare soltanto l'oscuramento selettivo, non il rigetto integrale. Il diniego è stato quindi annullato ed è stato accertato il diritto della ricorrente all'accesso, nei limiti degli atti esistenti e detenuti, con esclusione degli atti già integralmente ostesi o puntualmente resi disponibili e salva la possibilità di oscurare dati personali estranei o specifici segreti tecnici e commerciali, purché motivati analiticamente ai sensi dell'art. 98 del d.lgs. n. 30/2005. L'Autorità è stata condannata a provvedere all'ostensione entro trenta giorni. Il secondo motivo sull'accesso civico generalizzato è stato dichiarato superfluo. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 9 e 10 l. 241/1990

  L’art. 10 della legge n. 241 del 1990 riconosce ai soggetti di cui all’art. 7 e a quelli intervenuti ai sensi dell’art. 9 il diritto di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti di cui all’art. 24.

  L'interveniente portatore di un interesse privato cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento è legittimato all'accesso endoprocedimentale; la partecipazione procedimentale rafforza l'interesse conoscitivo e impone una motivazione puntuale per il diniego.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  L’interesse diretto, concreto e attuale richiesto dall’art. 22 della legge n. 241 del 1990.

  L'interesse all'accesso sussiste quando vi è una connessione concreta e non pretestuosa tra la documentazione richiesta e una posizione giuridica specifica da tutelare; non occorre dimostrare una lesione economica già attuale né la decisività dei documenti in un eventuale giudizio.

• art. 24 l. 241/1990

  salvi i limiti di cui all’art. 24

  I limiti all'accesso devono essere applicati concretamente e non possono fondare un diniego generalizzato senza l'individuazione delle specifiche esigenze di riservatezza o segretezza.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  l’accesso civico generalizzato non potrebbe essere utilizzato per soddisfare un bisogno conoscitivo individuale e pretestuoso

  La questione relativa all'accesso civico generalizzato non è stata esaminata, poiché il diritto all'accesso documentale è stato ritenuto fondato.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  l’Autorità non avrebbe svolto alcuna concreta valutazione del pregiudizio agli interessi indicati dall’art. 5-bis

  La disposizione è stata richiamata nel motivo di ricorso, ma il giudice non ha deciso la questione per la ritenuta superfluità dell'esame del secondo motivo.

• art. 98 d.lgs. 30/2005

  specifiche informazioni che l’Autorità, con motivazione analitica e riferita a singole parti dei documenti, dimostri integrare effettivi segreti tecnici o commerciali ai sensi dell’art. 98 del decreto legislativo n. 30 del 2005

  La tutela del segreto tecnico o commerciale richiede l'individuazione concreta di informazioni segrete e la dimostrazione di un effettivo pregiudizio concorrenziale; l'eventuale tutela deve essere limitata alle singole parti riservate.

• art. 18 regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione

  la fase concorsuale del procedimento demaniale si sarebbe esaurita con la pubblicazione ex art. 18 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione

  La mancata presentazione di una domanda concorrente nella procedura demaniale non esclude la titolarità del diritto di accesso.

• art. 116 c.p.a.

  impedisce di trasformare il giudizio ex art. 116 cod. proc. amm. in un giudizio anticipato sulla ricevibilità, sull’ammissibilità o sulla fondatezza dell’eventuale impugnazione degli atti sostanziali

  Il giudizio in materia di accesso è autonomo e non richiede la preventiva verifica della ricevibilità, ammissibilità o fondatezza dell'eventuale ricorso contro l'atto sostanziale.

Massime di principio

• Il soggetto portatore di un interesse privato cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, che sia intervenuto nel procedimento ai sensi dell'art. 9 della legge n. 241/1990, ha diritto di prendere visione degli atti ai sensi dell'art. 10, salvo l'applicazione concreta dei limiti previsti dalla legge.
• L'interesse diretto, concreto e attuale all'accesso documentale sussiste quando la documentazione richiesta presenta una connessione concreta e non pretestuosa con una posizione giuridica specifica da tutelare; non è necessario provare una perdita economica già verificatasi o la decisività dei documenti in un eventuale giudizio.
• Il diritto di accesso è autonomo rispetto all'eventuale impugnazione dell'atto sostanziale: l'accesso non è subordinato alla previa dimostrazione che il futuro ricorso sia ricevibile, ammissibile o fondato, né alla partecipazione dell'istante a una procedura concorsuale.
• L'amministrazione non può respingere integralmente una richiesta di accesso perché parte degli atti è pubblicata, deve invece individuare puntualmente i documenti già integralmente disponibili e consentire l'accesso agli atti residui effettivamente esistenti e detenuti.
• L'opposizione del controinteressato non esonera l'amministrazione da una verifica concreta e analitica dell'esistenza di segreti tecnici o commerciali e dell'effettivo pregiudizio concorrenziale; la mera allegazione di interessi economici, commerciali o di dati personali non giustifica il diniego integrale.
• La presenza di dati personali o informazioni riservate impone, ove possibile, l'oscuramento selettivo delle sole parti estranee o riservate, anziché il rigetto complessivo dell'istanza di accesso.

Come è indicizzato