Sentenza n. 392/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo, le note comunali del 19 luglio e del 5 settembre 2022 con cui il Comune di Pavia aveva invitato i proprietari dell'area ex SNIA Viscosa a riattivare il barrieramento idraulico previsto dal progetto di messa in sicurezza d'emergenza approvato nel 2014. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la nota del 6 febbraio 2024, nella parte in cui il Comune aveva ribadito l'obbligo dei proprietari di procedere alla realizzazione del progetto di messa in sicurezza e di riattivare il procedimento di caratterizzazione e bonifica. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 287/2024 e le successive note del 14 maggio e 19 giugno 2024, relative all'avvio dell'intervento sostitutivo ex art. 250 del d.lgs. 152/2006. I motivi dedotti contro il primo gruppo di atti riguardavano: violazione degli artt. 242 e 3 della l. 241/1990, errore sui presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, per mancata verifica aggiornata dello stato di contaminazione e delle condizioni di emergenza; violazione del principio "chi inquina paga", dell'art. 3-ter del d.lgs. 152/2006, dell'art. 191, par. 2, TFUE e della direttiva 2004/35/CE, poiché il responsabile dell'inquinamento era stato individuato nella società SNIA; incompetenza del Comune e questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della l.r. Lombardia n. 30/2006. La ricorrente sosteneva inoltre che il giudicato formatosi sulle precedenti sentenze relative al progetto di MISE non potesse coprire la sopravvenuta individuazione del responsabile dell'inquinamento e che non fosse vincolata dall'asserita attivazione volontaria del progetto. Contro gli atti relativi all'intervento sostitutivo la ricorrente deduceva, in sostanza, l'illegittima equiparazione tra proprietario incolpevole e responsabile dell'inquinamento e l'assenza di una lesione attuale e concreta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati. Ha respinto l'eccezione comunale di inammissibilità per carenza di interesse e genericità, ritenendo individuabile la parte lesiva degli atti. Quanto alla censura di incompetenza, il Collegio ha ritenuto superata la questione di costituzionalità dell'art. 5 della l.r. Lombardia n. 30/2006, poiché la Corte costituzionale, con sentenza n. 160/2023, aveva dichiarato illegittima tale disposizione, ma l'art. 22 del d.l. n. 104/2023, convertito dalla l. n. 126/2023, aveva consentito alle Regioni di conferire agli enti locali le funzioni in materia di bonifica, facendo salve le disposizioni regionali vigenti; la successiva l.r. Lombardia n. 3/2023 aveva quindi attribuito nuovamente tali funzioni ai Comuni. Nel merito, il TAR ha distinto la posizione del responsabile dell'inquinamento da quella del proprietario incolpevole. Dopo l'ordinanza provinciale del 2016 che aveva individuato il responsabile dell'inquinamento, gli obblighi di prevenzione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano sul responsabile, mentre il proprietario incolpevole è tenuto alla segnalazione e alle sole misure di prevenzione, conservando una facoltà, non un obbligo, di eseguire gli ulteriori interventi ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006. Il giudicato sulle precedenti decisioni relative al progetto del 2014 non copre la sopravvenuta individuazione del responsabile, che non era rilevante nel precedente giudizio, deciso secondo il principio tempus regit actum. Ne consegue che la ricorrente non aveva un attuale obbligo legale di realizzare la messa in sicurezza d'emergenza. Il TAR ha escluso anche che tale obbligo potesse derivare da una spontanea assunzione della gestione dell'affare altrui: non risultavano dimostrati né la spontaneità né l'animus di assumere tale gestione e, comunque, l'amministrazione era ormai in grado di far subentrare il responsabile dell'inquinamento. La censura sulla mancata attualizzazione dell'istruttoria è stata ritenuta formalistica e infondata, anche perché una successiva campagna di monitoraggio, svolta con ARPA e in contraddittorio con i proprietari, aveva confermato plurimi superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione. Tuttavia tale rilievo non incideva sull'esito, fondato sull'assenza dell'obbligo dei proprietari di eseguire la MISE. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato invece dichiarato inammissibile per carenza di interesse. La deliberazione di avvio dell'intervento sostitutivo non produceva una lesione attuale, non essendo ancora stato approvato un progetto di bonifica né apposto l'onere reale; l'eventuale ripetizione delle spese nei confronti del proprietario incolpevole non era automatica e avrebbe richiesto un successivo provvedimento motivato, nei limiti previsti dall'art. 253. Le note successive avevano natura meramente informativa o ricognitiva e non introducevano una nuova lesione. Le spese sono state compensate in ragione dell'esito complessivo e della complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. 152/2006

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La misura di prevenzione è distinta dalla messa in sicurezza d'emergenza; il proprietario incolpevole è tenuto alle misure di prevenzione, ma non, per il solo fatto della proprietà, alle misure di messa in sicurezza d'emergenza.

• art. 240, comma 1, lett. m), d.lgs. 152/2006

  ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente

  La messa in sicurezza d'emergenza è qualificata come intervento diretto a contenere e rimuovere le sorgenti di contaminazione in attesa degli interventi successivi; secondo il Collegio, una volta individuato il responsabile, grava su quest'ultimo e non sul proprietario incolpevole.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Gli obblighi di prevenzione, messa in sicurezza d'emergenza, bonifica e ripristino previsti dalla disposizione gravano sul soggetto responsabile della contaminazione.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il proprietario non responsabile deve comunicare il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e adottare le necessarie misure di prevenzione; può intervenire volontariamente per gli ulteriori interventi di bonifica, senza che la proprietà determini di per sé un obbligo di bonifica o di MISE.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti

  L'amministrazione può realizzare d'ufficio gli interventi quando il responsabile non provvede oppure non è individuabile e nemmeno il proprietario o altri soggetti interessati intervengono.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente

  Gli interventi d'ufficio comportano onere reale e privilegio speciale; la rivalsa nei confronti del proprietario incolpevole non è automatica, richiede un provvedimento motivato e opera, comunque, nei limiti del valore di mercato del sito.

• art. 3 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La ricorrente ha dedotto il difetto di motivazione; il Collegio non ha accolto tale censura in via autonoma, ritenendo comunque illegittimo l'assunto dell'attuale obbligo dei proprietari di eseguire la MISE.

• art. 22 d.l. 104/2023, convertito dalla l. 126/2023

  Le Regioni possono conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, agli enti locali di cui all'articolo 114 della Costituzione; Sono fatte salve le disposizioni regionali, vigenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione, che hanno trasferito le funzioni amministrative predette

  La disposizione consente il conferimento regionale agli enti locali delle funzioni in materia di bonifica e salva le disposizioni regionali vigenti che abbiano già trasferito tali funzioni.

• art. 1 l.r. Lombardia 3/2023

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Attribuisce ai Comuni le funzioni amministrative relative alle procedure di bonifica e messa in sicurezza dei siti contaminati ricadenti nel territorio di un solo Comune.

• art. 2028 c.c.

  il soggetto che, senza esservi obbligato, assume spontaneamente la gestione di un affare altrui, è tenuto a continuarla e a condurla a termine finchè l’interessato non sia in grado di provvedervi da sé stesso

  L'applicazione analogica dell'istituto della gestione di affari altrui può imporre la prosecuzione dell'intervento volontariamente assunto, ma richiede spontaneità e animus; nel caso concreto tali presupposti non sono stati ravvisati.

• art. 191, par. 2, TFUE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il principio chi inquina paga conduce ad addossare al responsabile dell'inquinamento gli interventi di bonifica ambientale e le connesse attività di prevenzione, messa in sicurezza e ripristino.

Massime di principio

• Quando il responsabile della contaminazione è stato individuato, gli obblighi di prevenzione, messa in sicurezza d'emergenza, bonifica e ripristino ambientale gravano su di lui; il proprietario incolpevole è tenuto alla segnalazione e alle misure di prevenzione, ma non è obbligato a realizzare la messa in sicurezza d'emergenza per il solo fatto di essere proprietario.
• Il proprietario incolpevole conserva la facoltà di eseguire volontariamente gli interventi di bonifica e messa in sicurezza ai sensi dell'art. 245 d.lgs. 152/2006, ma la volontarietà non può essere desunta automaticamente dalla mera partecipazione al procedimento o dalla contestazione di un progetto amministrativo; occorre verificare la concreta spontaneità e l'intenzione di assumere la gestione dell'intervento.
• Il giudicato formatosi sulla legittimità di un provvedimento deve essere riferito ai presupposti di fatto e di diritto valutabili al momento della sua adozione e non copre circostanze sopravvenute che, all'epoca del giudizio, non potevano incidere sulla decisione, come la successiva individuazione del responsabile dell'inquinamento.
• L'avvio del procedimento sostitutivo di bonifica ex art. 250 d.lgs. 152/2006 non determina, di per sé, una lesione attuale e concreta della posizione del proprietario incolpevole quando non siano ancora stati approvati il progetto di bonifica né disposto l'onere reale o la ripetizione delle spese.
• La ripetizione nei confronti del proprietario incolpevole delle spese sostenute dall'amministrazione per interventi d'ufficio non è automatica: richiede un provvedimento motivato che giustifichi l'impossibilità o l'infruttuosità della rivalsa verso il responsabile e resta comunque limitata al valore di mercato del sito.

Come è indicizzato