Sentenza n. 2240/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 19, commi 3 e 6-bis, l. 241/1990, sostenendo che la dichiarazione di inefficacia della SCIA di ripristino fosse intervenuta oltre il termine di trenta giorni previsto per la SCIA edilizia. In subordine, ha denunciato la violazione degli artt. 7 e 21-nonies l. 241/1990, dell’art. 3 l. 241/1990 e dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, lamentando l’omessa comunicazione di avvio, il difetto di motivazione e di istruttoria, l’assenza di una ponderazione dell’interesse pubblico e degli interessi privati, nonché l’irragionevole protrazione dei tempi dell’intervento amministrativo. La società ha inoltre sostenuto che la SCIA di ripristino avrebbe legittimato la destinazione commerciale del piano terra e le strutture esistenti, sicché il Comune avrebbe dovuto previamente rimuovere quel titolo prima di adottare l’ordinanza di demolizione. Ha contestato, infine, il mutamento di destinazione d’uso del locale tecnico seminterrato in cucina, la qualificazione dei setti murari come opere abusive e la lesione del legittimo affidamento derivante dal tempo trascorso dall’accertamento degli abusi.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: decorso il termine per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, l’amministrazione conserva un potere residuale di autotutela, esercitabile entro un termine ragionevole e nel rispetto dei relativi presupposti, nonché i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, non soggetti a limiti temporali. Nel caso concreto il ripristino non era stato correttamente eseguito, poiché permanevano la diversa conformazione del vano, la canna fumaria, gli impianti e due setti murari portanti privi di titolo e di autorizzazione sismica. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato e repressivo di un abuso edilizio, non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati né una motivazione ulteriore rispetto alla descrizione delle opere e delle ragioni della loro abusività. L’omessa comunicazione di avvio non ha inciso sull’esito, anche in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non essendo stati indicati elementi idonei a dimostrare che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un diverso provvedimento. Il terzo motivo è stato respinto perché la destinazione d’uso di un immobile non coincide con l’attività concretamente esercitata; il mutamento da locale tecnico a locale commerciale destinato a cucina costituiva passaggio tra categorie funzionali disomogenee e richiedeva un titolo espresso. Inoltre, il permesso di costruire in sanatoria del 2006 attestava una destinazione produttiva/laboratoriale, non commerciale o di ristorazione. La regolarità urbanistica doveva essere valutata con riferimento all’intera struttura destinata alla ristorazione, non al solo locale cucina. I setti murari portanti, assenti dagli elaborati progettuali e privi di autorizzazione sismica, sono stati qualificati come variazione essenziale ai sensi dell’art. 32, lett. e), d.P.R. 380/2001. È stato respinto anche il motivo relativo al legittimo affidamento: il mero ritardo dell’amministrazione nel reprimere l’abuso non rende legittima una situazione originariamente abusiva e non consolida un affidamento tutelabile. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. 241/1990

  Ove accerti la carenza dei requisiti e dei presupposti di legge, l’amministrazione adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi; per la SCIA edilizia il termine di sessanta giorni è ridotto a trenta giorni.

  Il decorso del termine per l’esercizio dei poteri inibitori non impedisce all’amministrazione di esercitare, ricorrendone i presupposti, il potere residuale di autotutela né i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi.

• art. 7 l. 241/1990

  La contestata ordinanza precisava di avere anche valore di comunicazione di avvio del procedimento.

  L’omessa comunicazione non determina l’illegittimità dell’ordine demolitorio quando si tratta di attività vincolata e non risultano elementi che avrebbero potuto condurre a un diverso esito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il potere di autotutela deve essere esercitato entro un ragionevole lasso di tempo, valutando gli interessi in conflitto e in presenza di ragioni di interesse pubblico.

  L’autotutela successiva alla scadenza del termine inibitorio della SCIA è un potere sui generis, soggetto ai presupposti sostanziali e temporali propri dell’autotutela.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordine di demolizione è adeguatamente motivato mediante la descrizione delle opere abusive e l’indicazione delle ragioni della loro abusività, senza necessità di una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il richiamo ai doveri di collaborazione e buona fede non supera la natura vincolata dell’attività repressiva edilizia né impone la conservazione di opere abusive.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento dell’atto vincolato quando l’interessato non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto determinare un contenuto diverso.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La destinazione d’uso dell’immobile è ricavata dalla documentazione indicata dalla norma e non coincide con il mero utilizzo concreto del bene.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La norma costituisce il fondamento dei poteri comunali di vigilanza e repressione degli abusi edilizi esercitati nel caso concreto.

• art. 32, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Le violazioni delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non riguardino meri profili procedurali, possono integrare variazioni essenziali; i setti murari portanti privi di autorizzazione sismica sono stati ricondotti a tale fattispecie.

Massime di principio

• La scadenza del termine previsto per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA non impedisce all’amministrazione di intervenire successivamente: restano esercitabili, alternativamente, il potere residuale di autotutela, entro un termine ragionevole e secondo i relativi presupposti, e i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, non soggetti ai termini propri della SCIA.
• La SCIA non è un provvedimento amministrativo tacito né un titolo costitutivo, ma un atto privato di segnalazione; il decorso del termine inibitorio non impedisce l’esercizio dei poteri repressivi edilizi quando siano accertate opere abusive.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto vincolato: è sufficiente indicare le opere e le ragioni della loro abusività, senza una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, senza comparazione con gli interessi privati e senza considerare il tempo trascorso come fondamento di un affidamento tutelabile.
• La destinazione d’uso urbanisticamente rilevante si determina sulla base della documentazione urbanistico-edilizia e del passaggio tra categorie funzionali; non coincide con la mera attività concretamente esercitata nell’immobile. Il passaggio da locale tecnico a locale commerciale destinato alla ristorazione richiede un titolo edilizio espresso.
• Quando l’abuso riguarda la struttura complessivamente destinata all’esercizio di un’attività commerciale, la regolarità urbanistica deve essere verificata con riferimento all’intero complesso e non soltanto al singolo vano nel quale l’abuso è stato materialmente riscontrato.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento dell’ordine demolitorio vincolato se l’interessato non dimostra che la partecipazione procedimentale avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto del provvedimento.

Come è indicizzato