Sentenza n. 380/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorso introduttivo contestava la deliberazione della Giunta comunale con cui era stato deciso di procedere all’espropriazione di terreni privati già occupati temporaneamente, ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001 e della normativa emergenziale sul sisma del 2016. I ricorrenti deducevano, tra l’altro, la violazione dell’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001, della normativa emergenziale e delle ordinanze di protezione civile, sostenendo che le aree temporaneamente occupate dovessero essere restituite una volta cessata l’emergenza e non potessero essere successivamente espropriate. Venivano inoltre dedotti incompetenza della Giunta comunale, violazione dell’art. 42 TUEL, eccesso e sviamento di potere, carenza di interesse pubblico attuale e concreto, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione delle garanzie partecipative, antieconomicità dell’espropriazione, mancata considerazione degli oneri accessori e delle coperture finanziarie, nonché violazioni costituzionali e convenzionali. Con i motivi aggiunti venivano impugnate anche le deliberazioni consiliari di adozione e approvazione della variante al PRG, deducendo l’illegittimo ricorso alla procedura semplificata prevista dalla L.R. Marche n. 25/2017, la mancata applicazione della procedura ordinaria, l’omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni, la violazione della partecipazione procedimentale, la modifica dell’interesse pubblico durante il procedimento, l’incompetenza, il difetto di motivazione e istruttoria, il contrasto con gli strumenti sovraordinati e la reiterazione di vincoli espropriativi. Era inoltre chiesta la restituzione dei fondi e il risarcimento dei danni ulteriori. Nel corso del giudizio il ricorrente originario è deceduto; il TAR aveva dichiarato l’interruzione e la riassunzione è stata notificata oltre il termine previsto dall’art. 80 c.p.a. I motivi aggiunti erano stati inoltre notificati senza evocare la Regione Marche e la Provincia di Macerata, ritenute parti necessarie nel procedimento di formazione della variante.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio, facendo salvo quanto già deciso con la precedente sentenza parziale n. 598/2021. Quanto alla posizione dell’erede del ricorrente originario, ha dichiarato estinti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per tardiva riassunzione: il termine decorreva dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo e la riassunzione era stata notificata al 91° giorno, considerando la sospensione feriale; la regola secondo cui il termine decorre dalla pubblicazione del provvedimento dichiarativo dell’interruzione vale per le altre parti, non per quella colpita dall’evento, il cui difensore ne era già a conoscenza ed era anche erede. Il TAR ha inoltre rilevato profili di inammissibilità per difetto di giurisdizione sulle contestazioni relative al quantum dell’indennità di espropriazione e al pagamento tardivo dell’indennità di occupazione, spettando tali questioni alla Corte d’appello competente ai sensi dell’art. 53, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001. I motivi aggiunti erano inammissibili anche per omessa notifica alla Regione Marche e alla Provincia di Macerata, parti necessarie nella formazione della variante urbanistica. Nel merito, esaminato ai fini della domanda risarcitoria e della regolazione delle spese, il TAR ha ritenuto infondata la tesi secondo cui le aree occupate temporaneamente ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001 non sarebbero mai espropriabili. La norma distingue le aree temporaneamente occupate da quelle espropriate, ma non impedisce all’amministrazione di decidere successivamente, con adeguata motivazione e in presenza di ragioni di interesse pubblico, di espropriare le medesime aree. La normativa emergenziale consentiva tale scelta, subordinandola a comprovate ragioni di interesse pubblico e alla valutazione del rapporto costi-benefici. È stata ritenuta adeguata la relazione tecnica comunale, elaborata sulla base della stima dell’Agenzia delle Entrate. Le contestazioni sull’entità dell’indennità non erano esaminabili dal giudice amministrativo; le asserite valutazioni di antieconomicità o danno erariale non dimostravano di per sé l’illegittimità delle scelte discrezionali dell’amministrazione. È stata esclusa la violazione della CEDU e del diritto dell’Unione, trattandosi di una procedura espropriativa ordinaria innestata su una precedente occupazione d’urgenza e non di un’occupazione di fatto. È stata altresì esclusa la rilevanza delle questioni di costituzionalità, poiché la disciplina emergenziale non imponeva l’acquisizione, ma la consentiva a determinate condizioni. La deliberazione di indirizzo è stata ritenuta adottata legittimamente dalla Giunta, non trattandosi di atto programmatorio rientrante nelle competenze consiliari. La variante urbanistica è stata ritenuta legittima: la destinazione FA5 era coerente con le finalità di ricostruzione e ripristino delle normali condizioni di vita previste dalla L.R. Marche n. 25/2017; le varianti emergenziali potevano essere approvate secondo la procedura semplificata e anche derogare agli strumenti sovraordinati previo parere favorevole regionale e provinciale. Il Consiglio comunale era competente ad approvare la variante e le osservazioni erano state esaminate e controdedotte. È stata respinta la domanda risarcitoria, per assenza di colpa dell’apparato e mancata prova di danni ulteriori non coperti dall’indennità di espropriazione. Le spese sono state poste solidalmente a carico dei ricorrenti nei confronti del Comune, liquidate in euro 3.000 oltre accessori; sono state compensate nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Norme richiamate

• art. 49 d.P.R. n. 327/2001

  aree non soggette ad esproprio

  La disposizione distingue le aree temporaneamente occupate da quelle oggetto di espropriazione, ma non vieta in assoluto che l’amministrazione possa successivamente espropriare le aree inizialmente occupate, purché la scelta sia motivata e sorretta da ragioni di interesse pubblico.

• art. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001

  Le controversie relative alla determinazione del quantum dell’indennità di espropriazione appartengono alla giurisdizione esclusiva della Corte d’appello territorialmente competente.

• art. 42, lett. b) e l), d.lgs. n. 267/2000

  La Giunta è competente ad adottare l’atto di indirizzo non avente natura programmatoria; il Consiglio comunale è competente per l’approvazione della variante al piano regolatore.

• art. 80 c.p.a.

  La riassunzione del giudizio interrotto deve essere notificata entro il termine previsto dalla norma, decorrente, per la parte colpita dall’evento interruttivo, dalla conoscenza legale dell’evento stesso e non dalla successiva pubblicazione del provvedimento dichiarativo dell’interruzione.

• art. 2 L.R. Marche n. 25/2017

  Le varianti necessarie per gli interventi connessi alla ricostruzione post-sisma possono essere approvate dal Comune secondo la procedura prevista dalla disposizione, senza che trovino applicazione i limiti ordinari richiamati dall’art. 15, comma 5, della L.R. n. 34/1992.

• art. 15, comma 5, L.R. Marche n. 34/1992

  È richiamato dalla disciplina emergenziale quale procedura di approvazione delle varianti, ma i limiti sostanziali previsti dalla disposizione non sono stati ritenuti applicabili alle varianti approvate ai sensi della L.R. Marche n. 25/2017.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Il TAR lo richiama quale ulteriore strumento di acquisizione, ritenuto conforme dalla Corte costituzionale ai parametri convenzionali, senza fondare su di esso la decisione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti i profili di possibile inammissibilità rilevati d’ufficio e di acquisire le relative memorie.

• art. 13-ter dell’Allegato 3 al d.lgs. n. 104/2010

  A seguito della novella richiamata, non contempla più l’autorizzazione postuma al superamento dei limiti dimensionali degli scritti; il giudice può invece applicare una sanzione pecuniaria, che nella specie non è stata applicata.

Massime di principio

• L’occupazione temporanea di aree private ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 327/2001 non preclude in assoluto la successiva espropriazione delle medesime aree: l’amministrazione può mutare il titolo di disponibilità quando sussistano ragioni attuali di interesse pubblico e la scelta sia adeguatamente motivata, anche mediante una valutazione comparativa dei costi e dei benefici.
• La disciplina emergenziale post-sisma può consentire ai Comuni di scegliere, in presenza di comprovate ragioni di interesse pubblico, tra la restituzione delle aree temporaneamente occupate e la loro acquisizione mediante espropriazione; tale facoltà non costituisce una deroga generalizzata alle regole ordinarie né esonera dall’adeguata motivazione della scelta.
• Le controversie relative alla quantificazione dell’indennità di espropriazione e all’indennità di occupazione temporanea appartengono, nei limiti previsti dall’art. 53, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001, alla giurisdizione della Corte d’appello e non possono essere esaminate dal giudice amministrativo.
• Per la parte colpita dall’evento interruttivo, il termine per la riassunzione decorre dalla conoscenza legale dell’evento stesso; non è necessario attendere la pubblicazione del provvedimento con cui il giudice dichiara l’interruzione, poiché tale esigenza riguarda le altre parti del processo.
• L’impugnazione di una variante urbanistica alla cui formazione partecipano più amministrazioni deve essere notificata a tutte le amministrazioni titolari di un ruolo necessario nel procedimento di pianificazione; l’omessa notifica determina l’inammissibilità del ricorso.
• Le scelte amministrative discrezionali, anche se comportano costi per la collettività, non sono sindacabili dal giudice amministrativo nel merito in assenza di specifici vizi di legittimità; l’antieconomicità allegata dal privato deve tradursi in un concreto difetto di istruttoria, motivazione o ragionevolezza.

Come è indicizzato