Sentenza n. 828/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, operante dal 1965 nella messa in riserva e nel recupero di rifiuti speciali non pericolosi, aveva impugnato la determinazione della Città Metropolitana di Napoli che aveva revocato l'AUA rilasciata nel 2015 e disposto la cancellazione dal registro delle imprese autorizzate, nonché il conseguente provvedimento del SUAP del Comune di Napoli e le note della Regione Campania poste a fondamento della revoca. L'AUA era stata rilasciata con una clausola risolutiva espressa, subordinata alla presentazione e alla positiva conclusione di un procedimento regionale ex art. 208 d.lgs. 152/2006, necessario a superare la rilevata incompatibilità urbanistica dell'impianto. La società sosteneva di avere trasmesso alla Regione, tramite PEC il 31 ottobre 2018, la documentazione integrativa richiesta, producendo ricevute di invio e consegna. Deduceva quindi eccesso di potere per erroneità manifesta, illogicità, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, arbitrarietà e sviamento, nonché violazione del giusto procedimento e degli artt. 42 e 97 Cost., per avere le amministrazioni fondato la revoca sull'erroneo presupposto della mancata trasmissione della documentazione. Deduceva inoltre violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e difetto di motivazione, poiché gli atti si limitavano a richiamare per relationem le note regionali senza verificare autonomamente la fondatezza del loro contenuto né ponderare adeguatamente gli interessi coinvolti. La società formulava anche domanda risarcitoria per il fermo dell'attività, la perdita di fornitori e clienti, il danno all'immagine e le inadempienze contrattuali.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento. Ha ritenuto provato, attraverso le ricevute PEC di invio e consegna, che la società avesse trasmesso la documentazione integrativa richiesta dalla Regione. La mancata acquisizione della documentazione agli atti dell'ufficio è stata quindi ricondotta a un disservizio o a un'inefficienza organizzativa dell'amministrazione regionale, non imputabile al privato. La Città Metropolitana, recependo senza autonoma verifica le comunicazioni regionali e senza instaurare un adeguato contraddittorio con la società, è incorsa in difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Il carattere vincolato della revoca non esclude l'illegittimità dell'atto quando il presupposto fattuale è inesistente o erroneamente accertato. È stata ritenuta fondata anche la censura di difetto di motivazione: il richiamo per relationem a una nota fondata su un fatto erroneo determina una motivazione apparente e insufficiente. Il TAR ha inoltre affermato che l'inerzia della Regione nel concludere il procedimento non poteva essere imputata alla società né trasformare in un onere per il privato l'obbligo dell'amministrazione di provvedere entro un termine certo. L'annullamento della revoca metropolitana ha travolto, per illegittimità derivata, il provvedimento consequenziale del SUAP comunale. L'annullamento comporta il ripristino dell'efficacia dell'AUA e dei titoli da essa sostituiti, nonché l'obbligo per le amministrazioni competenti di riavviare e concludere il procedimento ex art. 208 d.lgs. 152/2006 tenendo conto della documentazione trasmessa il 31 ottobre 2018. È stata invece rigettata la domanda risarcitoria. Il TAR ha ritenuto non provati in modo rigoroso il danno effettivo, il nesso causale e la concreta consistenza delle singole voci di pregiudizio. La tempestiva tutela cautelare aveva inoltre neutralizzato gli effetti pregiudizievoli più rilevanti e interrotto il nesso causale rispetto ai danni prospettati per il periodo successivo. Le spese sono state poste in solido a carico della Città Metropolitana e della Regione, liquidate in euro 2.000 oltre accessori; sono state integralmente compensate tra la società e il Comune, il cui atto era meramente consequenziale e vincolato.

Norme richiamate

• D.P.R. 13 marzo 2013, n. 59

  Disciplina l'Autorizzazione Unica Ambientale, quale titolo di semplificazione che unifica diversi atti abilitativi ambientali; nel caso concreto l'AUA era stata rilasciata con una clausola risolutiva espressa.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  l'approvazione del progetto "costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori"

  Il procedimento autorizzatorio unico regionale può superare l'incompatibilità urbanistica dell'impianto, costituendo, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.

• d.lgs. 82/2005 (Codice dell'amministrazione digitale)

  Le ricevute di invio e consegna della PEC costituiscono prova della trasmissione con valore legale equiparabile alla raccomandata con avviso di ricevimento; il malfunzionamento della gestione PEC del destinatario non può gravare sul mittente.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e adeguata; il richiamo per relationem a una comunicazione fondata su un presupposto fattuale erroneo non soddisfa l'obbligo motivazionale.

• art. 2 l. 241/1990

  L'obbligo di concludere il procedimento entro un termine certo grava sull'amministrazione procedente; l'inerzia amministrativa non può essere imputata al privato né sanare l'illegittimità di un successivo provvedimento.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento impongono all'amministrazione di verificare autonomamente i fatti rilevanti, soprattutto prima di adottare un provvedimento gravemente lesivo dell'attività d'impresa.

• art. 30 c.p.a.

  Il giudice "esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti"

  L'annullamento dell'atto non determina automaticamente il risarcimento; il danneggiato deve provare illegittimità, colpa, danno ingiusto, attualità e concretezza del pregiudizio e nesso causale. I danni evitabili mediante tutela ordinaria, inclusa quella cautelare, non sono risarcibili.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione è ricondotta all'illecito aquiliano.

• art. 2697 c.c.

  Grava sulla parte che agisce per il risarcimento l'onere di provare rigorosamente l'esistenza e la concreta consistenza del danno e il nesso causale.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  "gravi ed eccezionali ragioni"

  Consente la compensazione delle spese quando ricorrono ragioni gravi ed eccezionali; nel caso concreto è stata applicata per la posizione del Comune, il cui atto era meramente consequenziale e vincolato.

Massime di principio

• La trasmissione di documenti mediante PEC, comprovata dalle ricevute di invio e consegna, non può essere disconosciuta dal destinatario sulla base della sola mancata acquisizione agli atti del proprio ufficio; le conseguenze del malfunzionamento o dell'inefficienza organizzativa della casella o del sistema di gestione documentale gravano sull'amministrazione destinataria e non sul mittente diligente.
• Anche un provvedimento vincolato è illegittimo quando il presupposto fattuale dell'esercizio del potere è inesistente o sia stato accertato mediante un'istruttoria gravemente carente. Il carattere automatico della conseguenza prevista da una clausola risolutiva non esonera l'amministrazione dall'accertare correttamente l'avveramento della condizione.
• Prima di adottare un provvedimento gravemente lesivo dell'attività d'impresa, l'amministrazione deve verificare autonomamente i fatti posti a fondamento della decisione e, quando essi siano contestabili, instaurare un contraddittorio effettivo con l'interessato. Il richiamo per relationem a un atto erroneo non integra una motivazione sufficiente.
• L'inerzia dell'amministrazione procedente nella conclusione di un procedimento non può essere imputata al privato come inadempimento né trasformare in un onere, la cui omissione legittimi la decadenza da un titolo, la mancata proposizione dell'azione contro il silenzio.
• L'annullamento del provvedimento presupposto determina l'illegittimità derivata e l'effetto caducante del provvedimento consequenziale che trovi in quello presupposto la propria unica ragione giustificativa.
• L'annullamento di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento del danno: il ricorrente deve provare in modo rigoroso il danno ingiusto, attuale e concreto, la colpa dell'amministrazione e il nesso causale; i pregiudizi evitati mediante l'utilizzo tempestivo ed efficace della tutela cautelare non sono risarcibili.

Come è indicizzato